特大城市空间演变的几个问题

编者按：本文来自微信公众号“城市进化论”（ID:urban_evolution），作者：余蕊均，36氪经授权发布。

“巨人”总是站在风口浪尖。特大和超大城市集聚了更多的经济和人口，一方面因规模越大、效率越高而倍受追捧，同时也承受着拥堵、污染等更外显的“城市病”，面临更复杂的治理挑战。

对城市而言，发展中的难题应该怎么解？认识和把握客观规律是第一步。

独立经济学家李铁日前撰文谈及特大和超大城市空间演变的几个规律，引发外界广泛关注。文章提到，特大和超大城市的产业和功能会根据市场规律，自发向周边中小城市疏解，而轨道交通将成为特大和超大城市的主要交通模式，在这些大城市周边，会沿着轨道交通线形成树枝状发展的小城市群。

无论是城市内部空间结构优化，还是都市圈视角下推进区域一体化发展，事实上，包括北京、深圳、广州、成都、杭州等城市在内，在近期各地公布的“十四五”规划建议中， “轨道交通”都被放到了更加重要的位置。

共识达成之后，特大和超大城市应如何通过轨道交通高效串联经济与人口？如何利用交通节点疏解非核心功能？东京及东京都市圈的成长经验，值得反复咀嚼、消化吸收并为我所用。

东京是全球著名的“铁轨上的城市”。

1181.9公里、769个站点，密织的铁路网络（包括电车和地铁）担负着东京都每天4000万人次的出行需求；在带动埼玉、神奈川、千叶三县建成“新都心”的过程中，便捷的轨道交通体系有效引导东京城市功能转移，进一步促进了都市圈有序高效运转。

东京人流密集的地铁站 图片来源：余蕊均 摄

以公共交通为导向的开发（Transit-oriented Development，TOD），被认为是“东京之所以成为东京”的一条重要营城经验。

创建于1900年的日建设计，是世界领先的综合设计公司，具有丰富的TOD综合开发规划设计经验。今年1月1日履新日建设计社长的大松敦，1983年从东京大学毕业后即进入日建工作，曾参与东京中城、涩谷站城复兴规划、大崎站城市更新等多个重要项目。

在他看来，车站不仅仅是单纯的交通节点，也是给各种各样的人群带来相遇契机的空间，并且兼具店铺和展示厅等众多信息交汇的公共空间。

“

TOD开发的理想就是延伸这些车站功能使其与城市的公共空间融为一体。

”

对中国的大城市而言，借助TOD开发重塑“车站”与“城市”的关系已步入关键期，公共空间、城市活力、边界延展，都可由此实现突破。

以下，是城叔与大松敦的对话。

日建设计东京总部所在地 图片来源：余蕊均 摄

01

从车站到街区：行人舒适化原则

城叔：今天的日本城市普遍呈现出“以车站为中心”的形态。您如何看待“车站”在城市中扮演的角色？

大松敦：车站不仅仅是单纯的交通节点，也是给各种各样的人群带来相遇契机的空间，以及兼具（充分利用这一特点的）店铺和展示厅等众多信息交汇的公共空间。TOD开发的理想就是延伸这些车站功能使其与城市的公共空间融为一体。

要实现这一目标，民营开发主体扮演着重要的角色。因为具体项目的规划和实施的最终决定权掌握在他们手里。企业根据自身经营情况规划私有土地，例如具体的设计、色彩等，这些都由企业自己和设计公司商量决定。在此之前，诸如住宅、办公楼、商业区等设施要设置在哪里，建造多大规模，以及如何分配给企业，这部分内容是由政府和民间共同规划确定的。

东京车站 图片来源：余蕊均 摄

为了打造“一体化”空间，首先政府要与企业联手制定统一的指导方针。根据指导方针，对最重要的部分制定城市规划，其他各项具体事项由民营开发主体按照“行人舒适化”的原则自主打造。该规划指南由政府、开发商和轨道公司共同协商制定。三方分别对应公共道路、私有土地和轨道设施。规划指南制定后，开发商依据该指南开展各个项目的开发，政府也会对公共交通和公共设施提出相应的空间布局规划。由于指南明确了每个地区的未来规划和发展方向，轨道公司可以通过预留与车站的连接方式，推进车站建设。

城叔：TOD开发理念中的“行人舒适化”原则，就是要让人更舒适便捷地从站点走向街区。这种“舒适便捷”从何而来？如何才能让城市街道变得安全又有趣？

大松敦：将车站、公共用地和私有土地的公共空间作一个整体进行一体化设计是至关重要的。在不分离各个设施的前提下，将整个空间统一起来，打造连续的步行网络是基本。老地铁站等空间狭小，有时难以安装电梯、扶梯等移动设施。因此，充分利用周边企业和商业街区，连接地下空间，并利用私人场地内的移动设施进行垂直移动的规划，可以为利用者提供舒适和便捷。

例如，像涩谷站这样的大规模换乘站，在轨道和周边开发的合作上，需要采用大型的机制。这里过去有7条线路通过，地铁（地下）、铁路（地上）的轨道高度也不同，对乘客来说换乘非常不方便，换乘路线也不清晰。

涩谷地标 图片来源：余蕊均 摄

2000年，涩谷确定建设新的副都心线，这为涩谷改善其交通体系提供了一个契机。多家轨道公司（包括JR东日本、东急电铁、东京地铁等）、政府和周边的民间开发商聚集在一起，对总体规划进行了协商整合。充分利用土地的高低差，通过设置“城市核”这一标志性的垂直移动空间，使乘客的垂直移动路线变得清晰明了。像这样，各方充分沟通、协调，共同制定指导方针是具有重要意义的。

城叔：现在不少中国城市都希望用更多的小街区替代宽马路，地方政府也比以往更重视街区层面的活力。对于提高街区活力，您有哪些建议？

大松敦：在城市设计中采用人性化的街区结构，对于将丰富的公共空间融入到城市中是非常可取的，但只有这些仍然不够。

在城市设计“失败”的案例中，更多的原因往往是政府和企业间没有做好充分协调。道路由政府建设，其他土地由企业自由建设，缺乏统一规划和整体考虑。除了规模上的人性化外，更重要的是通过官民联手，将民营开发用地内的通道和广场等公共空间，与道路和公园等公共设施进行一体化开发，打造更丰富的公共空间。在民营街区的通道两侧设置商店业态，将进一步带动街区的繁华。

02 

公共空间：根本性的“城市基础设施”

城叔：我们注意到，前任社长龟井忠夫在阐述任命理由时特别提到了您在城市开发领域中取得的成绩，尤其是“从公共空间角度推进的项目”。您如何理解“公共空间”？

大松敦：以公路、公园等为代表的公共空间，在现代社会中，基本上都是在公有土地的公建公营，现今已成为市民进行城市活动的重要的承载空间。

近年来，日本社会对于公共空间的概念也在不断扩大，从作为城市活动承载空间的概念，进一步提升到提高城市魅力、促进城市创新和创造活动等愿景期待场所。关于公共空间的建设和管理，也从公建公营到民间地块内的民建民营，铁路车站内部、公有土地内公建民营以及民建公营等多种多样的形式提供给市民。这种进化被认为是可持续发展的，被视为今后的城市根本性的、新的“城市基础设施”。

城叔：东京的城市开发从何时开始越来越重视公共空间？有什么特别的契机？

大松敦：在东京，以扩大内需为目标的20世纪80年代，即第1阶段，通过有效利用综合设计制度和特定街区制度等城市开发制度，在民间开发用地建设面向市民开放的公共空间。此后，在泡沫经济破灭后的10年间，众多城市开发停滞不前。为了实现城市再生，2002年出台了城市再生特别措施法，作为新的城市规划，民间可以对城市再生特别地区进行提案。从这时起开始进入第2阶段，多个开发主体携手，打造开发用地内外一体化的丰富的公共空间。如今，受新冠肺炎疫情影响，新的阶段已然开启。

城叔：在您看来，一个“好”的公共空间形态，需要满足哪些标准？对于不同的城市区域（比如人口密集的中心城市和人口稀少的郊区），设计原则有何不同？

大松敦：多方参与和协同，形成无土地界限一体化连接的空间，是打造丰富公共空间的基本原则。如此一来，不仅可以提升整体景观设计的品质，还能使利用者的移动空间变得更加舒适、便捷。各种人群越过边界，见面交流的机会越来越多，这些日常生活中的偶遇都将会成为激发崭新思考的契机。

像涩谷站那样客流集中、位于城市中心区域的枢纽站，需要立体的公共空间，利用建筑墙面的室外电子广告等也成为公共空间的一部分。日比谷和六本木这两个东京中城项目也占有重要的位置。日比谷中城不同于涩谷的模式，与皇居周边的广阔绿色空间形成了立体连接。而六本木中城则是以地面为基础，有效地将公园与民间的公共空间连接为一体。在郊外和地方城市，随着时间的推移，地面层互相连接起来的方法是现实有效的，有望得到广泛的应用。

六本木 图片来源：余蕊均 摄

城叔：疫情给全球经济社会带来了巨大影响，疫情之下城市公共空间将发生哪些新变化？规划设计面临哪些新挑战？

大松敦：人们的动向会发生变化，从向城市中心过度集中型逐渐转变为分散型。因此，作为新的绿色城市基础设施，要求我们扩大郊外和地方城市的地面连接型公共空间的建设。

不过，其面对课题是很难期待有像市中心那样大规模的开发需求，所以无法用开发利润反哺这些公共空间的建设投入。在这些地区，要获取公共事业预算也不容易，从公共空间的建设到运营所需要的费用，需要想办法筹谋，比如利用云基金、小规模民间力量，或者建立市中心和郊区的新经济循环等。

03

未来城市：对历史和文化资源赋能

城叔：根据联合国预测，到2050年全球将有68%的人口居住在城市地区。在您看来，未来人与城市空间将呈现何种关系？有限的城市空间如何承载不断集聚的人口？

大松敦：很难想象大城市会继续按照现在的模式，持续扩张或者提高密度，来吸收城市人口。随着时代的发展，人们对城市活动的兴趣会发生变化。相应地，人们会重复集中和分散，或者大规模转移。城市不是物理上固定的存在，而是作为承载人们移动的“力学系统”而发展。

为了适应人群的移动，有必要考虑由具有适当间隙的多个微中心构成的空间形态，以及建立这些形态的机制。同时，为了促进基于流动模式的城市缝隙自主重构，在各种维度上予以规划也是非常重要的。

图片来源：余蕊均 摄

城叔：自1983年加入日建设计以来，您参与了很多城市开发项目。眼下城市的“模样”是否与您入行之初的设想吻合？近40年间，您认为“城市”发生的最大变化是什么？

大松敦：入职初始，并没有一个明确的设想，但对建筑、城市的结构、形态和设计是通过什么力学方式形成的问题很感兴趣。过去40年里，城市发展项目趋向大规模化。项目变得更加复杂，民间开发主体在公共空间建设中发挥的作用日益增大。因此，项目规模的变化使得多方利益的协商过程变得越来越重要。另一个重大的变化在于，项目所处大环境中环保意识和可持续发展等价值观在全球范围内不断渗透、得到公认。

城叔：如今随着5G等新技术的应用，外界对“未来城市”充满想象。在您的构想中，“未来城市”应该是什么样的？未来5年是否会出现新的城市空间形态？

大松敦：5年内是否会出现还很难说，但自给自足型的零碳排放城市，作为微中心城市理想体系的一种，还是有可能出现的。不过，我不认为这是未来城市的唯一最终答案。人们追求现实的、多样性交流方式的欲望，会成为未来城市面貌变化的动态性因素。

城叔：未来城市之间的差距很可能再次被科技改变。对东京这样的世界城市来说，如何保持吸引力、巩固竞争力？

大松敦：不仅仅是在经济和产业方面，针对历史和文化等城市所拥有的资产赋予一定价值，不断尝试对这些资源赋能也是极为重要的。而为了发掘新的潜在价值，并将其价值真实地传递出来，公共空间就变得尤为重要。

简介：关于日本TOD开发

日本TOD开发历史可以追溯到20世纪60年代。

当时，日本战后经济复苏，人群涌入东京寻找工作。每年约有30~40万人移居东京，为了满足居住需求，政府在东京都中心半径20~40公里的地区进行了郊区新城开发。一个背景是，当时日本社会小汽车尚未普及，住在新城的人到东京都内上班上学，需借助轨道交通出行。因此，建设新城和市郊铁路的初期TOD模式由此诞生。

民营轨道公司从政府手中取得在郊区新城的自主开发权，在轨道建设的同时进行新城开发。开发和出售住宅所获取的利润，大大加快了轨道建设的投资回收，同时轨道公司独立运营购物中心，加上轨道运输业务所带来的收入，形成了一种非常成功的商业模式。

住在郊外的人利用轨道交通，只用30分钟到1小时就能到东京上班，这样的生活方式在东京周边得到了持续发展。

接下来的20世纪70~80年代，日本与美国的贸易摩擦激化。产品出口困难，很多制造业工厂迁移到海外。废弃的工厂旧址成为城市化开发的对象，其开发也充分利用了TOD开发理念。

此后，受1990年泡沫经济破灭影响，日本经济长期低迷。随着城市再开发项目的开展，促进地区经济复苏的势头日益高涨，日本政府2002年颁布《城市再生特别措施法》。在基于该法规的城市再生特别地区的开发中，TOD理念也得到了很大发展。这一时期，轨道运营商和民间开发主体的合作取得了诸多进展，这对近年来的TOD开发产生了很大影响。

文字 | 余蕊均