2万亿政府引导基金想对GP说：抱歉，没钱，不投你

编者按：本文来自微信公众号“融中财经”（ID:thecapital），作者：安多，36氪经授权发布。

在得知一家知名VC得到某地方引导基金投资时，业内一家PE大佬直言：“除了有名、会pr，他们家什么都不行。”好消息是，今年，这样的机构很难拿到钱。坏消息是，今年，谁拿钱都很难。

“去年，我们也接受了主管单位的审计检查，其中包括第三方审计还有我们的自评。”深圳天使母基金管理公司副总经理刘湘宁对融中财经表示。

这不是个案。

“有一年我们经历八次国家审计，基本上占了我们一半的工作量。”重庆天使投资引导基金执行董事兼总经理贺亚军表示。

政府引导基金正在接受来自各方更严格、更高标准的审视。从市场角度看，这是政府引导基金进化十余年后的自然法则。升级、进化箭在弦上。无论是市场还是政策角度，都在倒逼政府引导基金的蜕变。

在十余年的发展后，政府引导基金总规模一跃攀升至2万亿。超速的发展，超容量的规模之下，一定程度上给资本市场造成了“资金充沛”的假象。

从效果看，各地政府引导基金的管理能力参差不齐，引导社会资本，促进当地产业发展的效果尚不明显。在政府引导基金实操层面，同一省份，不同层级政府在同一领域重复设立基金，造成投资目标重复，甚至同一基金出资人中政府引导基金占比达到80%以上。

在与市场化的投资机构合作中，一些问题已经跃跃纸上，首当其冲的就是返投比例和返投节奏的问题。在不断博弈中，投资机构的节奏和财政资金使用效率的要求出现错配，产生了不小的分歧。

而在政策上，由财政出资的政府引导基金也在收紧。事实上，各方财政基金已不像过去一样雄厚，各省要做三保，用于市场化投资的资金并不是那么充裕。

3月初，财政部下发了《关于加强政府投资基金管理 提高财政出资效益的通知》（以下简称《7号文》），在六个方面对政府引导基金提出了更高的要求。

层层递进，种种演化后政府引导基金的挑战更多，嫁接到投资机构身上，未来，想要拿到政府引导基金将更加困难。审批流程更长、对GP的要求更严格已经是板上钉钉。

但从现实考虑，蜀道虽难，但GP似乎也无路可退。

盛世投资首席执行官、创始合伙人张洋仍然建议投资机构努力争取政府引导基金出资。“未来投资行业LP构成是：1/3财政，1/3国企、1/3金融机构。” 张洋直言，“疫情之下，经济预期会承压的情况下，财政资金和国有企业资金应该成为创业投资和股权投资一个主要的资金来源，这是双头并进的一个关系。”

“地主家”也没有余粮了

木已成舟。伴随《7号文》的发布，募资难度将进一步加大。

“这个结论是显而易见的。”亦庄产投直言。“相对优质机构的募集难度可能会因此而降低，而部分低效率甚至非专业性的投资机构可能会因此而退出市场，对投资市场整体而言，显然不是件坏事。”

《7号文》规定，设立基金要充分考虑财政承受能力，合理确定基金规模和投资范围，年度预算中，未足额保障“三保”、债务付息等必保支出的，不得安排资金新设基金。“一些地方政府可能会面临比较大的财政支出压力，而有限的资金必将更加谨慎的使用，在选择合作机构方面将更加严格。这将有助于资金向优质机构集中，优胜劣汰将更加明显。”

事实上，从去年开始，政府引导基金在出资方面已经呈现了收紧的趋势。一方面，各方财政已不似过去一般雄厚，三保之外，用于市场化投资的资金并不是那么充裕。

另一方面，政府引导基金也在面临更多的检视。

张伟就职于某市级股权投资平台，他直言，从前年开始，对政府引导基金愈发严格的管理就已经初见端倪。

“去年我们管理的引导基金就受到多次巡视，包括绩效审查和省、市相关部门组织的审计工作，以确保财政资金安全有效运作。” 而这种严格的管理开始渗透的更深，并涉及到募投管退各个环节中去。

“监管并不仅限于引导基金层面，还包含了对引导基金投资项目的走访，涉及到‘募、投、管、退’各个环节。除配合上级部门检查外，引导基金也定期向主管部门报送投后报告，并在各政府系统内填报更新引导基金及参股子基金的数据。”

据了解，张伟所在的政府引导基金每年都会进行绩效评估，制定绩效目标和绩效指标，并要求每年末基金实施绩效考评打分、开展绩效核查。

“2018~2019年度，盐城市财政局绩效评价处联合创投公司通过第三方评估机构对部分政府基金进行了绩效评价，有助于政府基金的规范化管理。”盐城创投表示。

“由于我们管理的引导资金包含了市级、区级等不同层级财政的资金，每年亦庄国投都会迎接来自财政、国资、审计等不同层级的多项审计、考核，这本身就是我们引导基金管理工作的一部分。” 亦庄产投告诉融中财经。

更加严格的管理之下，也在推动政府引导基金的升级。

北京高精尖产业发展基金表示，“多层面多角度的对政府引导基金的巡视，是双向促进的事，一方面可促使政府引导基金发现基金运行问题，促进基金运营管理规范，加强资金预算管理和政策引导作用，提高财政资金效益；另一方面有利于引导基金了解市场，贴近市场需求，实现政策诉求和市场需求的双赢。”

政府引导基金更加规范、更加严格的时代已经来临。破旧立新之下，竞争加剧。

优胜劣汰法则

深圳天使母基金正在筹备2020年子基金遴选办法。

融中财经独家获悉，相较于以往，深圳天使母基金2020遴选办法放宽了对机构类型的要求。此前，对于遴选子基金要求为投资机构，而在新办法中，扩充了以自有资金进行投资的天使投资人和企业。

“原来，合作的都是基金管理机构，现在包括使用自有资金投资天使项目金额达到1亿以上，包括个人或企业也都可以考虑合作。” 刘湘宁透露。

“我们扩充遴选机构类型，希望更多机构来做天使投资，同时，对机构也提出一些新的要求。横向上扩充了机构类型，在一定程度上来说，竞争更激烈，要想拿我们钱的难度提高了。”

更多的参与者入场，意味着更强的竞争。

“他们这种除了有名，其他什么都不行的机构也能拿到政府这么多钱？”一家PE机构老大对融中财经感叹，去年他们在争取某地的引导基金时，得知了一家知名VC获得当地引导基金，“政府关系做得好，别的都不行。”

但如今，这样的情况或将锐减。更加专业化、正规化的要求下，政府引导基金练就火眼金睛，市场上鱼目混珠，亦或是三流机构拿到钱的机会更小。

但业内的一致看法是，优质GP不许过于担忧。

盐城创投表示，“市场上募资分化严重，对于优质的GP，难度应该没有变化。但在强化政府预算的约束之后，更多GP想要拿政府引导基金的钱确实更难了。”

“因为对于社会募集配套部分的要求，对GP自身管理水平和能力的评估都进一步趋严，一定程度上有利于清理不合格的基金管理机构，实现优胜劣汰。”张伟表示。“我们更倾向于有比强募资能力的GP，其次需要有差异化竞争，能在比较激烈的市场上有自己的一套打法和比较亮眼的投资业绩，最后是了解我们本地引导基金的诉求，能够扎根在本地，务实的寻找投资标的，助推当地各行业的转型发展。”

在具体选择GP时，亦庄产投则偏爱有产业背景的投资机构，尤其是在专项产业领域有长期投资经验的机构。“良好的投资业绩和产业引导能力是政府引导基金关注的核心要素，其核心逻辑在于保障国有资产的安全和促进当地产业的导入和发展。”

未来， 政府引导基金的铨选之门将进一步收紧，徒有其名的、以及达不到预期的GP将被淘汰。盐城创投直言，“后期基金将按照通知要求，设置更明确的量化指标，对于达不到预期绩效、投资缓慢等的基金，按规定终止出资或收回资金。政府引导基金更加偏爱对当地产业结构、企业项目熟识的、理念认可的综合实力强的机构。”

北京高精尖产业发展基金也指出，在选择GP时更多考虑的是使用有限的政府资金，来实现政府诉求市场化需求的平衡，同时达到促进产业和经济高质量发展的要求，“更加注重严守底线，合规运营，强化管理能力和增值服务能力。”

成长的烦恼

政府引导基金面临的是两个极端，GP基金是高度市场化、专业化运行的机制，而政府引导基金在工作流程上，为符合现行制度法规的要求，程序设计相对复杂，与市场化母基金相比，决策周期明显加长。“这也是引导基金管理机构需要在政府与市场化之间承担缓冲器和翻译机的内在原因。”亦庄产投表示。

除此之外，政府引导基金还有很多成长的烦恼。

亦庄产投直言，“投资机构对地方政府、项目落地节奏要求较高的不理解。认为对项目落地返投要求应放宽到整个基金的存续期来考核，而财政资金是逐年预算逐年考核，这在财政资金使用效率的要求上与投资机构的投资节奏可能出现错配，这也加大了引导基金管理机构协调难度。”

有效地提升财政资金的使用效率是目前较为突出的问题。按照市场惯例，大部分子基金是分期出资到位的，显然会造成资金闲置的问题，也与财政的绩效考核会有相矛盾的地方，“我们也从去年开始制定了更加科学高效的出资计划来避免上述问题。” 张伟表示。

而在对子基金进行管理时，政府引导基金处在一个两难的位置，向前一步，子基金认为引导基金干预过多，后退一步，上级主管单位则认为管理不严。鱼和熊掌不可兼得。政府引导基金的应对之策是精细化管理和运营。

多数引导基金建立了自己的管理制度。一般而言，政府引导基金的管理办法分为两种。

第一种是出台详细的管理办法、细则、指南。其中详细标明了合伙协议的各项细则。子基金哪些可以做，哪些不能做，一一在列。优点是效率高，但灵活性小。

第二种是，办法、指南大致带过，但子基金的需求可灵活申报，决策政府直接决定。一事一议。灵活性高，但审批时间较长。

“我们深圳天使母基金是第一种模式，在框架范围内的事项审批效率高，但想要突破框架很难，如果子基金在框架范围内做事，那几乎感受不到我们的存在。”刘湘宁坦言。

各地引导基金在对子基金进行管理时各显神通。较为通常的做法是建立管理制度，比如，亦庄国投母基金平台建对合作的子基金进行管理和考评。在投资流程和投资筛选标准方面，通过亦庄国投自主开发的GP评价系统等方式来对子基金合作机构进行标准化管理。而在管理方面，则针对每支子基金的具体合作过程，亦庄国投通过细致完善的尽调工作强化合作机构合规性审核；对于有合作意向的机构，在引导基金财政资金的使用，以及投资、投后管理、退出等方面提出明确要求；通过在子基金投资决策委员会、顾问委员会、董事会或监事会中占有席位等方式有效监督子基金的投资管理。

北京高精尖产业发展基金的关键词是“建章立制，制度先行”。“高精尖基金在投前投中投后要求一致，投后管理及退出期不会增加额外要求。投前，风控点前移，严格出资要求，实施出资前以尽职调查为基础，通过刚性协议条款、与其他LP同股同权等强化要求；投中及投后严格监控。通过定期报告、投资决策监督、资金收付、动态报告、绩效评价等进行监督防范。”

盐城创投拟定了制度框架体系及实施细则，提请市政府印发了《盐城市政府投资基金暂行管理办法及实施细则》、《盐城市产业投资引导基金管理办法》，在此基础上，市财政局又出台了《专家委员会管理制度》、《公开遴选基金管理机构办法》，从政策层面及具体的操作层面，形成了一个标准的制度体系，保证了基金业的发展有章可循，有据可依。

张伟所在的引导基金也制定了当地的管理办法。引导基金原则上在专业基金到期清算时推出，也可以通过股权、财产份额转让等方式适时退出。如基金存续期未届满，但已达到预期政策目标或基金合同约定的条件或引导基金认为必要时，经决策委员会批准，引导基金可以适时提前退出。此外，如果参股子基金签订合作协议超过一年未完成设立手续的；或设立一年以后未开展投资业务的；或其他不符合协议约定和违反基金管理办法等情形的可选择提前终止合作。

进化：破与立

截止2019年，全国政府引导基金总规模已达到2万亿。一边成长一边进化，政府引导基金也在进化。

2019年，深圳市引导基金清理25只自基金并缩减了12只子基金的规模，这一举动在业内引发了不小的振动。事实上，清理子基金是深圳市引导基金的日常工作，但集中公示尚属首次。这在某种程度上，敲响了政府引导基金严格管理的第一声警钟。

3月初，财政部下发了《关于加强政府投资基金管理 提高财政出资效益的通知》。《7号文》从强化政府预算对财政出资的约束、提升政府投资基金使用效能、实施政府投资基金全过程绩效管理、健全政府投资基金退出机制、禁止通过政府投资基金变相举债、完善政府投资基金报告制度等六个方面对政府引导基金提出了更高的要求。

北京高精尖产业发展基金对融中财经表示，《7号文》主要针对政府引导基金存在的“政策目标重复、资金闲置和碎片化”等问题而发布，旨在提高财政出资效益，促进基金有序运行，充分撬动社会资本，引导新兴产业发展。

“一定程度上揭示出了目前政府投资基金存在的短板，从而目的在于加强对设立基金或注资的预算约束，提高财政出资效益，促进基金有序高效运行。”张伟表示。

总体而言，《7号文》的发布之下，政府引导基金将走向更加专业化、更加精细化运营。首先体现在约束力。

“从出资约束层面看，《7号文》之后，建立新的引导基金程序上会有一些变化，以前是先决策再走预算，以后是先提交预算再进行决策。”刘湘宁介绍，“深圳天使母基金成立于2018年，对我们来说，新的办法下，对母、子基金会有更严的约束条件，政策效能体现的更充分，未来新设基金程序怎么走还需要进一步讨论和研究。”

更严格的约束之下，谁能争取到政府引导基金？

盛世投资张洋在最近的一次线上直播中表示，“中国的母基金和政府引导基金除了在配置型资金的理论体系为底色之上，还有自己的功能性属性的追求，政府引导基金首当其冲的一个要求，就是招商引资，另外还要求资金的安全，以及过程的合法合规，这些都是一个功能性资金的普遍的诉求。”

在疫情的影响下，GP募资难度进一步增大，想要争取到政府引导基金，就需要理解地方政府的诉求。关键词是关注产业和合规，保持专业并不一味迎合。张洋表示，“在自己的认知框架的基础上，与政府引导基金打交道，反而能赢得对方的尊重和理解。”

亦庄国投认同这样的观点，“GP要寻找与自身特点相符的政府引导基金，切勿为迎合政府引导基金要求，打乱自身投资策略，影响长远发展。” 

 “《7号文》明确加强设立基金或注资的预算约束，提高财政出资效益，传导至GP机构身上，势必会提高基金设立要求。但对于综合能力强的GP反而是一个正向的促进作用，有利于优胜劣汰。” 北京高精尖产业发展基金表示，GP要选好自身发展定位，严格自身要求，提高标准，投资能力、风控能力以及服务能力兼备。另外，还要理解政府引导基金诉求，包括对于基金管理人、投资地域、产业领域以及一些特殊政策要求，两者契合，协力实现共赢。

（应采访对象要求，文中张伟为化名）