养老PPP是否“背靠大树好乘凉”? 从306个项目探究其发展

编者按：本文来自动脉网，36氪经授权发布。

在PPP行业内，有这样一种说法：“PPP不止是一场婚姻，而是一段婚姻。”一面是地方政府和热情和急迫，一面是社会资本的犹豫和观望，这一观点用在投入高、回报周期长的养老产业，再合适不过。

根据政府与社会资本合作中心（以下简称“PPP”中心）和中投证券披露的数据显示，截止至2017年6月，共有13554个项目入库，合计投资16.36万亿元，其中养老项目仅有306个，占比仅为2.2%，养老项目共计投资1816亿元，占总投资额的1%。从这样一组数字中可以看出，养老并不在重点发展项目之列。

但一个有趣的观点是：改革开放后第一代中等收入人群即将退休，养老需求将会爆发。包括机构养老和居家养老在内的优质养老服务将会更进一步得到消费者青睐，中高端需求旺盛，品牌效应将助力中高端品牌营收增长。

8月14日，财政部等三部门联合发文《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》（以下简称“意见”），提出养老领域PPP模式应用的总体要求和优先支持领域。一直以来，养老以投入大、回报周期慢被认为是慢热型投资，近年来，针对养老的利好政策频出，包括此次三部发文，足以见得顶层设计对养老业的关注与扶持。

虽然政策逐渐从“大水漫灌”到精准推进，但养老仍然是一块难啃的骨头。

PPP模式能否落到实处？民营资本可以以哪几种方式进入？养老PPP项目发展现状如何？一系列疑问是本篇文章的出发点。对此，动脉网对PPP中心数据库公示中的养老PPP项目进行观测，以期找出规律。

| PPP与养老

PPP （Public-Private-Partnership的缩写），即“政府和社会资本合作”模式。是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目。或是为了提供某种公共物品和服务， 以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

据国内专注PPP行业大数据的科技公司明树数据最新发布的报告显示，2014年至2017年三年间，在全国签约落地的PPP项目投资额中，央企和地方国企牵头的项目投资额占比接近3/4，为市场份额大头；民企牵头项目总投资规模仅仅为总额的1/4。

民营资本在社会保障、养医疗、旅游、城镇综合开发、农业、体育等领域参与度较高，这些领域需要社会资本有较强的运营能力。

根据中投证券对人口结构和居家养老模式的调查显示，目前我国养老业呈现出的问题是：

人口老龄化，劳动力人口比例下降加重养老负担

到2015年，我国65岁以上人口已达1.45亿人，占总人口数量的10.46%，人口结构的老龄化带来巨大的养老需求。按照国际标准，15岁-64岁劳动力人口比例的下降是从2011年开始持续的，目前，我国90%的养老都是通过居家养老来完成的，而劳动人口比例的下降与人口老龄化将加重养老给劳动力人口带来的负担。

当前我国的养老模式为典型的90-7-3，也就是居家养老、社区养老和机构养老三种模式构成比例分别为90%、7%和3%，居家养老占主导地位，市场需要更多元化的养老模式。

职能不明、定位不清，公办养老机构急需转型

目前在市场上，公办和民营的养老机构双轨并行，市场竞争机制不完全，公办养老机构有政府的优待和补贴，而民办机构却是自负盈亏，双方处于同一市场竞争，公办养老院却时常有着“一床难求”的情况，部分重点城市老年人要想入住公办养老院需排队数年甚至数十年。

与此同时，部分公办养老机构还存在运营活力不足、专业化程度低等情况，入住老人难得到全面照料。业内认为，出现上述情况，与公办养老院的职能定位不明确、管理体制僵化、资源分配与利用不均衡密不可分。

此外，从社会养老服务体系发展一个核心指标——人均床位数来看，公开数据显示，每千名老年人拥有养老床位31.6张，比上年增长4.3%，但与民政部指出的“每千名老年人口拥有养老床位数35-40张”这一目标还有距离。

其实，早在2015年，北京市就发布《北京市养老机构公建民营实施办法》《北京市公办养老机构入住及评估管理办法》和《北京市公办养老机构收费管理暂行办法》三个文件，将北京市215家公办养老机构逐步实现民营化。公办养老机构急需转型，已成为现实需求。

PPP模式特点与养老项目特点对比

从养老服务产业与PPP模式各自的特点来看，PPP模式基本可以和养老服务产业实现对接，解决养老服务产业面临的资金缺口。

两者相似的特点表现在以下三个方面：

首先，PPP模式和养老产业在适用的领域上完全匹配，即养老产业属于公共服务领域，PPP则也适用于基础设施建设和公共服务领域；

其次，PPP模式与养老产业具有相同的投入产出特征，PPP模式投资量大，时间长，回报较少，养老产业前期投资巨大，回收利润缓慢，其近似公益性的特点决定了不可能产生暴利，从这个角度看，PPP和养老服务产业的对接具有相同的基础；

最后，养老服务产业具有长期性、稳定性和高安全系数，决定了投资也应具有长期性、稳定性与高安全性，这也与PPP模式的特点不谋而合。

| 相关政策解读

2014年末，国务院出台了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，其中规定鼓励社会资本加大社会事业投资力度，鼓励社会资本通过合资、合作、联营等途径参与养老建设。此文件的出台表明政府开始鼓励民间资本通过PPP模式发展养老事业。

同一时间，在财政部公布的首批30个PPP示范项目中，养老项目并未入选最终的名单。但在2015年6月底，财政部下发通知要求各地上报第二批示范项目，其中首次提到了要在养老领域筛选征集适宜采用PPP模式的项目。

2015年，国务院转发人民银行等《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》中专门提出，鼓励在养老等公共服务领域广泛采用政府和社会资本合作模式即PPP模式提供养老服务，吸引社会资本参与。PPP模式在公共服务提供领域的推进为我国机构养老服务的发展提供了一个新的模式和契机。

2015年，国办发[2015]84号文《推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》中指出，鼓励社会力量兴办医养结合机构，通过特许经营、公建民营、民办公助等模式，支持社会力量举办非营利性医养结合机构。同时强调完善投融资和财税价格政策。对符合条件的医养结合机构，按规定落实好相关支持政策。拓宽市场化融资渠道，探索政府和社会资本合作（PPP）的投融资模式。保证各类主体平等参与。

2017年，财政部等三部门联合发文《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》，优先支持机构养老与社区养老，加速养老模式转变，并积极推进智慧养老项目，提升养老机构盈利能力。

在强调风险控制方面，政府对PPP模式也出台过相关政策。2015年，财政部发布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》明确，审慎控制新建PPP项目规模，防止因项目实施加剧财政收支矛盾。

2017年，国务院法制办组织了一场PPP条例座谈会，就当前PPP条例面临的诸多问题进行了研讨。国务院此举代表PPP立法的加速，有望进一步规范PPP模式开展过程中所存在的问题。

在上述政策中，从具体条款分析解读可以发现，从国家层面优先支持的是机构养老与社区养老，旨在加速养老模式转变。

若国家层面能出台有关PPP项目全生命周期中关于政府行为责任强化约束及物有所值的可行性操作办法，那么PPP项目的保障性和盈利性将大大提高，同时也提升PPP项目对社会资本的吸引力。

| PPP项目运营模式

根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》，PPP项目运作方式主要包括委托运营（O＆M）、管理合同（MC）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营(BOO)、转让-运营-移交(TOT)和改建-运营-移交(ROT)、租赁-运营-移交（LOT）等3大类9种细分模式，如下图所示，社会资本参与程度从上至下依次递增。

其中，养老领域最常见的四种运营模式为BOT、BOO、TOT、和ROT。 

以PPP中心数据库的某智慧养老服务项目为例，其建设可行性报告中项目运营模式以BOT+BOO的模式进行，其中详细标注了BOT、BOO运营模式所指代的部分。

其中SPV公司指"特殊目的公司" ，特殊目的公司是指境内居民法人或境内居民自然人以其持有的境内企业资产或权益在境外进行股权融资（包括可转换债融资）为目的而直接设立或间接控制的境外企业。简而言之，是为了从法律层面做好风险隔离而成立的项目公司。

| PPP模式养老发展现状

1.PPP项目数与投资总额

根据政府与社会资本合作中心（以下简称“PPP”中心）和中投证券披露的数据显示，截止至2017年6月，共有13554个项目入库，其中养老项目仅有306个，占比仅为2.2%。PPP项目合计投资总额为16.36万亿元，养老项目共计投资1816亿元，占总投资额的1%。

2.2011-2016年养老PPP项目增长趋势

从图中，我们可以发现，养老PPP的发展是自2011年起从“零”开始，2012年才出现第一个养老PPP项目，其中，2014-2015年出现井喷式增长，项目数从2014年的41个增至204个，增长率约为400%，到2016年进入稳步增长阶段。由于2017年项目数量仅有半年统计，因此未在上表中列出，但是仅仅半年，已达到306个PPP养老项目，比2016年增加120个，增长趋势明显。

3. 地域分布

截止至2017年6月，山东、贵州省运用PPP模式的养老项目最多，分别为46个、43个。河南（28个）、新疆（23个）、四川（21个）数量紧随其后。包括上海、广东等7个省份或直辖市，在目前项目库中没有PPP模式下的养老项目，地域分布不均衡。

4. 项目阶段

在这306个养老PPP项目，多数养老PPP项目仍然处于识别阶段。其中180个，项目处于识别阶段，占总项目数的58.9%，61个项目处于准备阶段，19个处于采购阶段的项目，46个项目处于执行阶段，没有项目进入移交阶段。

由于养老PPP项目的发展较晚，因此半数以上的仍处于识别阶段，可以观测到的是，在未来，这一批项目发展起来后，具有政府、社会双重背景的养老项目将会呈现爆发趋势。

5. 投资金额分布

养老PPP项目投资金额相差较大，其中，投资额处于1-3亿的项目数量占大部分。其中，山东省济宁市嘉祥九顶山养老服务和生态综合治理项目投资金额最多，高达1,307,830万元。

从投资总额来看，PPP养老项目特点是投资巨大，且建设项目多以产业园、生态城、示范基地和综合项目等宏观规划命名。

除以上数据统计外，在对部分具体项目内容进行观测后，笔者发现我国的养老PPP项目还呈现出以下特点：

首先，养老PPP项目投资领域集中在养老产业的细分产业之一养老服务业和医养结合的领域，其他领域涉及较少。

养老服务业呈现出综合性发展趋势，除去传统的生活照料、康复护理和专项用品开发以外，还包括老年食品、用品、保健、保险、旅游、文化教育等诸多领域。

第二，现有的养老PPP项目以BOO 和BOT 为主要的项目运营方式，养老服务领域的公司合作项目应根据项目实施的具体情况，选择合理的收益模式，使得经济收益和社会收益都能够尽力达到最大化。

除此之外，养老PPP项目由于初期投资金额大，获取收益消耗时间长，应从多方面下手，注重项目的风险管理。养老PPP的发展必然会增加床位数，缓解供给不足；除了满足保障型基本养老服务的需求，社会资本的参与也能满足中高端养老服务。

关于PPP项目的探讨，金融界向来持有自己的观点。亚洲开发银行高级项目官员肖光睿此前指出，PPP不是也不可能成为包治百病的良药，不是所有的项目都适用于PPP，国际上失败的PPP项目也有不少。作为公共产品和服务供给方式的其中一种，PPP只是传统由政府主导的供给模式的补充而非替代。即使在PPP应用最为成熟的英国，采用PPP模式的项目投资最多时也才达到公共产品和服务支出的22%。

中泰证券的观点指出，养老地产目前是在“政策+商业”双驱动的模式下发展。虽然养老地产的背书逻辑是基于国家人口结构的周期性以及社会福利导向，但是其商业化的模式推广是基于社会福利和市场化运营的再平衡。 所以在相关的政策制定上，虽然在土地等基础政策上给予很高的支持度，但是产业规模化和服务盈利化均需要市场化推动， 甚至在后期整个行业的核心资本力量应该是有民营资本来主导，因此，PPP 模式在养老地产行业的延伸对应了民营企业的细分方向专业化。

与轨道交通 、污水处理 等率先采用PPP模式并形成了一定经验和积累的领域相比，养老虽是一个初来乍到的新人，但政府方面极力撮合养老与PPP的结合，因此，面对紧迫的养老需求和广阔的市场潜力，养老与PPP必须尽快找到更为行之有效的适配方法。

政府的主推之下，各地都对养老PPP项目进行了一些实践，就目前的项目呈现出的情况而言，落地率堪忧的现象成为阻碍民间资本进入的最大瓶颈。遗憾的是，目前在养老领域仍然没有真正意义上的成熟经验可供借鉴，绝大多数的养老PPP项目仍在摸着石头过河。因此，在一系列政策的利好下，PPP项目需要更深入的“契约精神”，来保障投资的风险。