在专家学者眼里，该如何"鼓励和规范"私人小客车合乘?

编者按：本文来源于微信公众号“蔚为大观”，36氪经授权发布。

7月28日，国务院办公厅在《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（国办发〔2016〕58号）中已经指出：“私人小客车合乘有利于缓解交通拥堵和减少空气污染，城市人民政府应鼓励并规范其发展”。但是随着十月来各大城市对私人小汽车合乘实施意见的公布内容来看，除了杭州、深圳等极少数城市以外，各地方政府的举措大都是属于“口惠而实不至”。

我们不妨以上海为例进行分析。10月8日，上海市交通委员会在网站上公布了《关于规范本市私人小客车合乘出行的实施意见（征求意见稿）》（以下简称“《征求意见稿》”），向公众征求意见。到目前为止，上海方案是所有城市中对私人合乘规定最为详细的，也可能是纰漏最多的。

为什么说错误最多？我们不妨从私人合乘的基本逻辑谈起。

在私家车保有量日益增加的今天，经验告诉我们，要想减缓道路拥堵，除了发展大容量的公共交通以外，还应该让私家车加入到合乘的队伍中来，而要想让私家车加入，价格杠杆必不可少：让合乘提供者和合乘者都能从这个定价机制中受益，同时又不因此成为营运性行为。因此，合乘价格必须满足：1）要能吸引私家车主参与合乘；2）同时还要将非法运营车辆排除在外。

从目前市场的合乘体验来看，合乘服务提供者由于其本来就有出行需求，其驾驶成本和时间成本等属于沉没成本，其附加的拼车顺风车出行边际成本极低，因此，较低的可能收入就可以刺激其作出合乘行为；而对非法营运者，由于其本来没有出行需求，其出行完全是基于乘客要求实施的，其驾驶成本和时间成本等均是可变成本，边际成本较高，因此，较低的可能收入并不足以刺激其作出合乘行为。

目前，业界已经建立起来的定价水平，仅能抵消出行基本成本（包括油价与过路费、部分停车费用），若计入驾驶员的人工成本，合乘行为绝无盈利可能。这样的定价机制，对于非法运营车辆来说是不可能挣到钱，同时也会让真正的合乘车主有一定的动力提供合乘服务。

由此可见，鼓励私人小汽车合乘的发展并且将非法运营车辆排除在外最核心的手段就是价格杠杆，而不是类似于拼车次数等其他标准。通观《征求意见稿》全文，主要定位于区分非法营运，而不是鼓励私人小汽车合乘。

试举一例。《征求意见稿》要求第二条“合乘行为规范”中对驾驶员提出五项要求，要求驾驶员必须符合下列要求：“一是应取得相应准驾车型机动车驾驶证并具有1年以上驾驶经历；二是无交通肇事犯罪、危险驾驶犯罪记录，无吸毒记录，无饮酒后驾驶记录；三是自注册之日前1年内无驾驶机动车发生5次以上道路交通安全违法行为；四是应在经市交通行政管理部门备案的平台进行注册提供合乘出行；五是提供合乘出行的驾驶员应为车辆所有人。”这样的规定如果出现在正式的文件中，那么如何判定驾驶员的资质都会成为问题。

第一，何为“一年以上驾驶经历”？可以理解该规定的初衷是为了保护合乘者的利益，但事实上“一年以上驾驶经历”很难证明，社会中存在着很多有驾照而无驾驶经验的“本本族”，于是就会出现这样一个现象：很多领证半年但是其驾驶经验却远超拥有5年驾驶证的人。事实上，这样的规定没有必要，因为在同样一辆车上，合乘提供者和合乘者是激励相容，合乘者有激励提供安全的驾驶行为。

第二，对合乘提供者的行为无法执行而流于形式或者最终让合乘提供者望而却步。第二项要求合乘提供者“无交通肇事犯罪、危险驾驶犯罪记录，无吸毒记录，无饮酒后驾驶记录”。尽管这些规定不乏道理，但是最终都会落入无法执行或者执行成本极高。考虑到实际运作过程，这些证明的取得会非常麻烦，因此很少有合乘服务提供者会为此奔波提供这些证明。

第三，不恰当的把“合乘出行的驾驶员”界定为“车辆所有人”。合乘既然是一项民事行为，那么由谁来提供“驾驶服务”就不是规范性文件所能规定。根据《中华人民共和国道路交通安全法》，只要是合格驾驶证照的持有者，都可以在中国境内驾驶与其证照相匹配的机动车。《征求意见稿》这样的规定既与法律相悖，同时也流于文件而止于执行：因为它无法对这种行为进行执法。

这样的规定还体现在对合乘信息、合乘平台、合乘线路、合乘次数和合乘价格等设定的标准上，都这并不是在鼓励私人小汽车合乘，而是在限制。

近几年来，随着移动互联网的发展，私人合乘受到了越来越多市民的欢迎。它们不仅在平时上下班高峰期间减缓了交通拥堵，同时还在节日出行时发挥了重大作用。据悉，在今年春运期间，嘀嗒拼车自1月24日至2月7日，全国范围内回家过年的订单总数达141万，合计共有225万名乘客通过嘀嗒拼车返乡过年，相当于增开了4.5万辆51座的大巴车。滴滴顺风车在2016 年春运期间，也有累计 190 万人的合乘出行。而这些通过合乘出行的人群，不仅享受了更加便利的交通工具，还减少了火车和其他交通工具的压力，用“利国利民”来说是毫不为过。

不过很遗憾，《征求意见稿》并不支持这种行为。如果《征求意见稿》的规定得以实施，像2016年各大平台助力春运的情景将很难再现：因为绝大多数的外地车牌已经被排斥出这个市场。

据此，《征求意见稿》并不是落实根据国务院办公厅文件中提到的“鼓励”和“规范”原则，而是在“限制”私人合乘，这不仅是限制了政府和市场的边界，同时也会给市民出行带来诸多不便，无助于城市交通拥堵问题的解决。

那么，到底需要什么样的小汽车合乘？在我们看来，只需要管住价格就足够了。其他行为，皆可以由市场主体来完成。为了体现我们的诚意，表明我们不是“坐而论道”，我们这群长期关注城市出行的小伙伴还特意对上海《征求意见稿》提出修改意见，供大家参考。

附件：

关于规范本市私人小客车合乘出行的实施意见

（征求意见稿）

按照《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（国办发〔2016〕58号）的有关要求，以及交通运输部和本市的有关法规规定，对规范本市私人小客车合乘（以下简称“合乘”）出行行为，提出如下意见。

一、合乘定义及车辆要求

1、合乘定义。合乘出行也称拼车、顺风车，是由提供合乘出行驾驶员（以下简称“驾驶员”）通过合乘服务信息平台（以下简称“平台”）预先发布合乘出行信息，出行线路相同的合乘者选择驾驶员的车辆合乘出行、合乘者分摊部分合乘出行成本或免费互助的共享出行方式。

建议修改：

1、合乘定义。合乘出行也称拼车、顺风车，是由提供合乘出行驾驶员（以下简称“驾驶员”）或者合乘者通过合乘服务信息平台（以下简称“平台”）预先发布合乘出行信息，出行线路相同的合乘者选择驾驶员或者驾驶员选择乘客的车辆合乘出行、合乘者分摊部分合乘出行成本或免费互助的共享出行方式。

理由：

业界的经验表明，由驾驶员发起的合乘出行信息的成功订单数远远少于由合乘者发起的合乘出行信息。为了鼓励合乘，应当不限合乘出行信息由谁预先发布。

2、车辆要求。一是车辆应在本市注册登记；二是七座以下非营业性小客车；三是车辆所有人为个人，车辆所有人为本市机关、企事业单位的非营业性小客车不得提供合乘出行；四是车辆通过本市环保检测和公安部门的车辆安全检测；五是合乘车辆应当投保车上人员责任险。

建议修改：

2、车辆要求。合乘提供者的车辆应当投保车上人员责任险。

修改理由：

由于车牌限制等原因，本市有大量的外牌车辆。如果能将这些外牌车用于私人合乘，将极大缓解本市拥堵状况。如果将合乘车辆只限定于本市车牌，这与国务院鼓励合乘的原则相悖。投保车上人员责任险可以很大程度上分散合乘过程中发生的交通事故风险。

二、合乘行为要求

1、驾驶员要求。驾驶员必须符合下列要求：一是应取得相应准驾车型机动车驾驶证并具有1年以上驾驶经历；二是无交通肇事犯罪、危险驾驶犯罪记录，无吸毒记录，无饮酒后驾驶记录；三是自注册之日前1年内无驾驶机动车发生5次以上道路交通安全违法行为；四是应在经市交通行政管理部门备案的平台进行注册提供合乘出行；五是提供合乘出行的驾驶员应为车辆所有人。

建议修改：

1、驾驶员要求。驾驶员应当按照驾驶证载明的准驾车型驾驶机动车。平台对驾驶员有其他要求的，遵从其要求。

修改理由：

这里的很多要求既无法核查，同时也并不具有影响合乘安全的因素。既然合乘是民事行为，因此合乘驾驶员只需要遵守《道路交通安全法》的规定即可，其他要求可由平台自行规定。

2、合乘成本分摊。合乘出行可分摊总成本仅限于当次合乘出行车辆所消耗的燃料等成本和所发生的高速公路、桥隧通行费，除此之外驾驶员不得收取时间计费及其他任何费用。燃料等成本应按照合乘车辆车型工信部登记的综合工况百公里油耗、燃油等实时价格以平均公里成本计费。

建议修改：

2、合乘成本分摊。合乘出行可分摊成本包括但不限于当次合乘出行车辆所消耗的燃料等成本和所发生的高速公路、桥隧通行费，具体标准由平台制定。但市内合乘价格最高不得超过本地巡游出租车价格的60%。

修改理由：

只有给合乘提供者适当的经济激励，才能让更多的私家车主提供合乘。但为了防止合乘演变为营利性行为，可以设定最高限价。

3、合乘行为规范。一是每辆车每天不得超过两次合乘出行，同一合乘线路可以多人共同合乘；二是合乘者的上车地点应在合乘出行车辆出发地周边半径1公里的范围内，或者合乘者的起讫点在驾驶员经过的路线附近；三是提供合乘出行的驾驶员应与合乘者按照人数平均分摊相关成本；四是应保持合乘车辆性能及技术状况良好，遵守交通规则，确保合乘者的出行安全。

建议修改：

3、合乘行为规范。应保持合乘车辆性能及技术状况良好，遵守交通规则，确保合乘者的出行安全。

修改理由：

合乘作为一项民事行为，行政机关不应当对其行为做过多限制，只需要引导其遵守交通规则即可。

4、合乘出行责任。合乘出行作为驾驶员和合乘者各方自愿的民事行为，不属于经营性客运活动，相关责任、义务按照有关法律、法规的规定由合乘各方自行承担。驾驶员合乘出行的过程中，如遇交通执法机构市场执法检查的，应积极予以配合，执法人员应检查其是否符合合乘出行的相关规定。

三、平台行为规范

1、机构备案制度。在本市从事提供合乘服务信息的平台机构应在提供信息服务二十日前向市交通行政管理部门备案，备案应提供以下相关材料：一是平台注册地在本市的实体机构营业执照及法人、经营地址等相关信息；二是国务院信息产业主管部门或者省、自治区、直辖市电信管理机构颁发的《互联网信息服务增值电信业务经营许可证》；三是拟开展合乘信息服务的合乘运营模式、驾驶员和合乘者客户端发布及操作方式说明；四是车辆、驾驶员管理，合乘投诉和有关纠纷处置等制度文本；五是合乘服务平台数据接入市交通行政管理部门行业监管平台。

建议修改：

1、机构备案制度。在本市从事提供合乘服务信息的平台机构应在提供信息服务二十日前向市交通行政管理部门备案，备案应提供以下相关材料：一是平台注册地在本市的实体机构营业执照及法人、经营地址等相关信息；二是国务院信息产业主管部门或者省、自治区、直辖市电信管理机构颁发的《互联网信息服务增值电信业务经营许可证》；三是拟开展合乘信息服务的合乘运营模式、驾驶员和合乘者客户端发布及操作方式说明；四是车辆、驾驶员管理，合乘投诉和有关纠纷处置等制度文本。

修改理由：

合乘服务平台数据既属于平台的商业秘密，同时这些数据也是属于民事主体的隐私，因此将其数据接入市交通行政管理部门行业监管平台并不妥当，也无法律依据。交通行政管理部门只需要在必要时依照相关法律法规能调取相关数据即可。

2、加强注册管理。合乘车辆、驾驶员、合乘者必须在平台注册后，方能进行合乘出行。注册内容应包括：一是合乘车辆行驶证及保险状况等车辆信息；二是驾驶员身份证、驾驶证；三是合乘者相关信息。

平台机构应对申请注册的驾驶员和车辆按照本意见中有关车辆和驾驶员的要求予以审核，不符合条件的，不得予以注册提供合乘信息服务，注册驾驶员及车辆信息报送市交通行政管理部门备案。

注册驾驶员和车辆如发生有关违法行为或不符合相关条件的，平台机构应及时注销其注册信息停止提供合乘信息服务。

建议修改：

2、加强注册管理。合乘车辆、驾驶员、合乘者必须在平台注册后，方能进行合乘出行。注册内容应包括：一是合乘车辆行驶证及保险状况等车辆信息；二是驾驶员身份证、驾驶证；三是合乘者相关信息。

平台机构应对申请注册的驾驶员和车辆按照本意见中有关车辆和驾驶员的要求予以审核，不符合条件的，不得予以注册提供合乘信息服务。

注册驾驶员和车辆如发生有关违法行为或不符合相关条件的，平台机构应及时注销其注册信息停止提供合乘信息服务。

修改理由：

合乘作为非营利性的民事行为，并不需要在交通行政管理部门备案。

3、软件功能设置。平台所提供下载的合乘软件应独立设置，不应与巡游出租汽车打车软件、网络预约出租汽车软件合并，合乘软件除具备合乘信息发布功能以外，所设置的相关功能应符合以下要求：

一是提供在线合乘出行协议，明确提供合乘出行驾驶员、合乘者各方权利、义务及责任，具备线上签订协议后方可提供当次合乘出行的功能；

二是提供合乘出行驾驶员客户端预先发布的合乘出行信息，应包括驾驶员身份、车辆型号及号牌、起讫点具体地址、出发时间和合乘线路等相关信息，并提供合乘者客户端查询；

三是不得设置驾驶员客户端在未签订合乘协议、达成合乘出行意向前，预先查询合乘者出行需求信息的功能；

四是合乘者客户端仅能查询出发地半径1公里以内的驾驶员合乘出行信息；

五是合乘软件应具备按照单次合乘线路测算燃料等成本费用并预先告知合乘者的功能，燃料等成本费用可根据驾驶员注册的车辆型号，按照工信部登记的综合工况百公里油耗、燃油等实时价格和合乘线路里程等参数予以自动测算；

六是具备当次合乘成本分摊第三方支付功能；

七是具备符合上述驾驶员行为规范中合乘次数、成本费用分摊等限定功能，并可实时提供交通执法机构查询。

建议修改：

3、软件功能设置。平台所提供的合乘软件除具备合乘信息发布功能以外，所设置的相关功能应符合以下要求：

一是提供在线合乘出行协议，明确提供合乘出行驾驶员、合乘者各方权利、义务及责任，具备线上签订协议后方可提供当次合乘出行的功能；

二是提供合乘出行驾驶员的相关信息，应包括驾驶员身份、车辆型号及号牌、起讫点具体地址、出发时间和合乘线路等相关信息，并提供合乘者客户端查询；

三是具备当次合乘成本分摊第三方支付功能；

四是应当确保数据安全，不得泄露合乘者信息给第三方机构或者个人。

修改理由：

去年交通运输部在《网络预约出租汽车管理办法征求意见稿》第17条就有关于“不得接入其他营运车辆或非营运车辆”规定，其理由就是该规定不便于网约平台在接入有资质的网约车同时接入合规的顺风车，不利于推动“互联网+便捷交通”行动的实现。后来正式出台的网络预约出租汽车管理办法删除了该规定，就体现了交通运输部鼓励网约顺风车的本义。同时，软件如何设置是企业的经营自由，政府不应对此种行为进行干涉。

由于合乘者的很多信息属于个人隐私，平台应当确保数据安全，不泄露合乘者信息。

4、报送信息数据。平台机构应将注册驾驶员和车辆等信息报送市交通行政管理部门，相关信息及合乘数据应接入市交通行政管理部门的行业监管平台，合乘数据包括但不限于：驾驶员及车辆信息，单次合乘行为出发、到达时间及地点，合乘行驶线路行程、合乘者已支付的分摊成本费用金额等。

建议修改：

4、报送信息数据。平台机构应在每季度向市交通行政管理部门报告经身份脱敏后的合乘数据，供交通行政管理部门作为优化交通的决策依据。

修改理由：

由于平台积累了大量的城市出行数据，它有责任向交通行政主管部门递交城市出行数据，建议以季度为周期向交通行政主管部门提交报告。但合乘属于民事行为，单个的合乘信息属于个人隐私，并不需要向交通行政管理部门备案。

四、合乘出行日常监管

1、日常管理。上海市城市交通运输管理处（以下简称“市运管处”）受市交通行政管理部门委托负责制订平台和驾驶员、车辆备案的具体流程事项，负责对已备案平台机构的日常监管，督促已备案平台按照规范要求提供合乘信息服务。市运管处负责对平台机构报备的驾驶员及车辆信息按照上述要求予以校核，对不符合条件的驾驶员、车辆，责成平台机构依据相关管理制度，在平台系统中予以注销。

市运管处监督平台机构按照有关要求受理市民热线的有关合乘投诉，对存在不符合管理要求的问题应责成平台机构予以整改，涉嫌违法行为的移交交通执法机构立案查处。

建议修改：

1、日常管理。上海市城市交通运输管理处（以下简称“市运管处”）受市交通行政管理部门委托负责制订平台备案的具体流程事项，负责对已备案平台机构的日常监管。

市运管处监督平台机构按照有关要求受理市民热线的有关合乘投诉，对存在不符合管理要求的问题应责成平台机构予以整改，涉嫌违法行为的移交交通执法机构立案查处。

修改理由：

包括驾驶员、乘客和合乘线路在内的合乘信息属于个人隐私，并不需要在市运管处备案。市运管处只需要对涉嫌“非法营运”的合乘行为具备执法权即可，而不需要由其掌握所有的合乘信息。

2、市场执法。本市交通执法机构在市场执法检查中应按有关规定认定合乘出行行为，对不符合或无法提供相关证明，从事经营性客运活动的非营业性车辆，应当按照《上海市查处车辆非法客运若干规定》和《上海市查处车辆非法客运办法》的有关规定，对驾驶员及相关平台机构依法予以查处，并将其违法违规行为向社会公开。

3、信用管理。本市有关部门应当按照职责建立合乘平台机构和驾驶员信用记录，并纳入本市公共信用信息服务平台。

本建议修改意见的参与人（按姓氏拼音序排列）：

傅蔚冈  上海金融与法律研究院研究员

顾大松  东南大学交通法治研究中心执行主任、副教授

金自宁  北京大学深圳研究生院副教授

刘远举  自由撰稿人

聂日明  上海金融与法律研究院研究员

王  军  中国政法大学公司法与投资保护研究所 副教授

钟鸿钧  上海财经大学商学院

二〇一六年十月二十一日