隐秘的通途：中国科技公司游说华盛顿

编者按：本文来自微信公众号“晚点LatePost”（ID:postlate），36氪经授权发布。

作者| 陈耕 黄俊杰 

制图 | 实习生胡文迪

编辑 | 黄俊杰

 “TikTok 监控你的手机剪贴板。现在签名，封了 TikTok。”

2020 年 7 月 17 日，特朗普竞选委员会在 Facebook 和 Instagram 投放了 18 个号召封禁 TikTok（抖音海外版）的新广告，分别以美国总统唐纳德·特朗普和副总统迈克·彭斯的名义发布。每条广告都用了同一句话，配以不同的图片和视频。

总统没花多少钱。据 Facebook 广告透明平台公示，这些广告当日总计只投放了 3400 美元。这像是大规模投放前测试用户对不同视频的反响。

此前半个月，美国国务卿蓬佩奥、总统特朗普、白宫办公厅主任梅多斯先后表示，美国政府内部正在讨论封禁 TikTok。梅多斯称美国政府大概率在数周内作出决定。

过去一年多，TikTok 两度被美国政府调查。第一次是 2019 年 2 月，美国公平贸易委员会（FTC）罚 TikTok 570 万美元，指责其未经家长允许获得儿童个人信息。第二次由美国外资投资委员会（CFIUS）在同年 10 月发起，调查 TikTok 持有大量用户数据，是否可能威胁美国国家安全。

这一轮广告提及的证据是，2020 年 6 月下旬，苹果发现 TikTok 抓取了 iPhone 用户复制到剪贴板里的文字。

图注：特朗普竞选委员会在 Facebook 投放的部分广告。来自 Facebook Ad Library

就在总统测试广告的同时，白宫正北几百米外的 K&L Gates 办公室里，几位受雇于字节跳动的说客正试图动摇封禁的决策。

K&L Gates 是美国第 39 大律所，业务众多，名字里的“Gates”来自老威廉·盖茨，微软创始人之父。其华盛顿办公室的 150 人团队专于一项：将企业的观点和诉求带给美国联邦政府官员和国会两院议员，所谓游说（lobbying）。提供类似服务的律所和政府关系咨询公司被统称为游说公司，多聚集于 K&L Gates 所在的 K 街。

2019 年年底，K&L Gates 合伙人，原美国国会众议员巴尔特·戈登（Bart Gordon）开始代表字节跳动游说华盛顿。戈登在进入游说业前任职众议院科技委员会主席。

同戈登一起工作的说客，一位是离开国会不到两年的前众议员、一位是民主党参议院领袖查克·舒默（Chuck Schumer）的前助理。舒默是对 TikTok 抨击最猛烈的美国政客之一，他在 2019 年 10 月要求政府对 TikTok 展开调查。同月，TikTok 即宣布聘请 K&L Gates 处理相关政策事务。

从 2019 年首次游说，到 2020 年 3 月底，字节跳动一共雇用了五家游说公司的 27 名说客。

当前有 11 家中国科技公司正在游说华盛顿。半数像字节跳动一样，在过去一年间首次聘请说客。

离职政府官员，是游说华盛顿的主力

美国是全球少数对企业游说政府这一行为保持开放的国家，也是最早开始监管游说行为的国家。

美国国父詹姆斯·麦迪逊在 1787 年撰文，认为应当允许利益集团影响国会立法过程。他将利益集团对立法的影响视为特定人群的自我表达，这种自我表达作为 “言论自由”的一种，在1789年得到宪法第一修正案的保护。

麦迪逊认为，只要让所有利益团体都有表达的机会，他们彼此之间就会相互制衡，国家不会被一方控制。

 “让议案得到一位议员支持的最短路径，是通过他的胃。” 美国早期职业说客萨缪尔·沃德曾说。1865 年美国内战结束后，他在自己的餐厅熟络了华盛顿的政客。

现在还有这样的说法：一个好说客每周只有两天可以和家人一起吃早餐，工作日早餐都要和国会山的议员和幕僚一起用餐。也有从业者对《晚点 LatePost》表示，质量高于数量，共进午餐其实是更好的选择。

但不论早餐还是午餐，首先得能约到对方。

因此大多数职业说客都曾担任公职，在此期间建立人脉网络。当中收入最高、影响力最大的一些往往自己就曾担任过国会议员、甚至是其中某个委员会的主席。

字节跳动在美国雇佣的说客中，最有希望和白宫高层敲定就餐时间的，可能是游说公司 American Continental Group 的总裁大卫·厄本（David Urban）。

厄本毕业于西点军校，随 101 空降师参加海湾战争并获铜星勋章。他在 2016 年帮特朗普拿下民主党传统优势州宾夕法尼亚，现在是特朗普连任竞选的顾问。

2018 年，美国国会冻结美国导弹制造商雷声向海湾地区的数十亿美元军火出口。雷声 CEO 去找国务卿蓬佩奥求情，但他连人都见不到。《纽约时报》报道称，最终厄本找到自己当年在西点军校的同班同学蓬佩奥，促成双方在国务院共进晚餐。厄本介入两周后，美国国务院绕开国会，为雷声的军火交易放行，但否认两件事有任何联系。

今年 1 月，厄本开始代表字节跳动游说白宫办公厅。

除了外部说客以外，TikTok 美国还聘用政府背景人员组建内部团队。目前分管公共政策的 TikTok 副总裁迈克尔·贝克曼（Michael Beckerman）曾是美国众议院能源与商务委员会主席的首席政策顾问。贝克曼 2020 年 2 月入职后招募多位与这一届国会关系密切的说客，包括众议院民主党党鞭的前高级顾问和众议院议长南希·佩洛西的前高级顾问。一名有 5 年资历的说客也从 K&L Gates 跳槽到 TikTok。

这种身份在公职和私营间切换，并利用积累的资源以达到某种目的的行为，被称为“旋转门”（revolving door）。

走过旋转门，官员的收入往往翻数倍。美国国会自己的智库 CRS 披露称国会成员的薪酬已经 10 年未变，参众两院议员公职年薪都不到 20 万美元，唯一的例外众议院议长（22.35 万美元）。

相比之下，那些略有一些名气的说客，年薪轻松就能达到 50 万美元。根据非营利调查记者组织公共诚信中心(CPI)通过司法途径获得的文件，早在 2010 年起，一些游说公司最资深的前议员说客每小时收费高达 1250 美元，十倍于他们早先的公职收入。

2017-2019 届美国国会成员有 44 人离开公职，其中三分之二已经走过旋转门。

高薪来自雇主所获得的高回报。公开记录显示军工集团诺斯罗普·格鲁曼（Northrop Grumman）在 2011 年用 1300 万美元进行游说。第二年 5 月和 6 月，美国国防部和北约分别与格鲁曼签订了合同：两份合同价值 3.59 亿美元。二者是否存在关联目前难以证明，但公司的持续投入说明他们相信关系的存在。

由于显而易见的腐败可能，美国国会从 1876 年开始要求所有职业说客被要求向国会注册个人信息、提交游说工作的季度报告。1995 年新修的《游说信息披露法》（Lobbying Disclosure Act）规定：凡是用 20% 以上工作时间，对一个以上的官员进行游说，并为此获得报酬的人，都必须注册的职业说客。

每季度，说客需要上报接触哪些政府机构和国会议员、讨论了什么议题、涉及哪些法案、花销多少。说客在注册和报告流程上不合规可致获刑最高 5 年。

参众两院每季度公开所有游说报告。随后责任政治中心（CRP）等民间组织再将游说记录汇总进界面友好的网站，以便公众查询。

中国科技公司成为 K 街游说公司的新客户

美国有 1.2 万注册说客，300 余家职业说客公司。过去十年，这个行业的收入基本稳定在每年 32-35 亿美元之间。

中国科技公司是这个行业里为数不多的快速增长的群体。随着中美关系急转直下，中国科技公司 2018 年和 2019 年在美游说投入分别比上一年增长 162% 和 71%。2020 年一季度，中国科技公司游说投入超过 2017 年全年。

2019 年进行游说的 11 家中国科技公司中，有近半是首次在美国进行游说活动。

公开游说，并不是中国公司在本土成长时会学到的技能。中国并没有说客这种连接政商间的职业，公司在本土成长时也不需要雇专人和政府官员沟通，并将支出信息公开于众。

中国公司在美国的游说基本是在三种情形下开始：被美国政府盯上；进入需要政府准入的市场；进行大收购。这三种情况都更常见于中国科技业。

中国科技公司雇佣的游说公司，有约一半在横贯华盛顿城区的 K 街周围。这条 6.4 公里长的街市游说公司最密集的地段。K&L Gates 就位于 K 街与白宫中轴线的交界处。

K&L Gates 曾代表大疆科技与美国政府接触多年。2016 年大疆的无人机产品正在开拓美国市场，彼时大疆就已派出政府关系团队。该团队告诉《晚点LatePost》，他们的主要工作包括：“向政府展示，无人机产品对社区、公司和政府的好处，并向政府建议对消费者和商家都有益处的无人机政策。”

今年大疆无人机面临信息安全威胁指控时，美国联邦内政部、预算管理办公室和农业部表示封禁大疆无人机产品将影响工作、造成损失。其中内政部和预算管理办公室也是大疆游说团队近年游说的主要目标。

从 K&L Gates 往东走不到 150 米，可以看到盛德律师事务所（Sidley Austin)。盛德是 K 街上中国客户最多的游说公司，阿里巴巴、华为、海康威视和旷视科技都是它的客户。旷视科技 2019 年 10 月被美国商务部列入实体清单，无法与直接采购含有美国技术的产品。旷视科技数月后在美国聘请游说公司。

K 街西段的公司更多一些。从 K&L Gates往西走不到一公里，会路过与华为合作近十年的联邦游说公司（Federal Advocates)、辅助联想收购 IBM PC 业务的事务所 Wiley Rein、阿里巴巴合作伙伴 BakerHostetler、中兴雇佣的 Black Diamond Strategies 和 Akin Gump。

阿里巴巴的首次游说是 2011 年，当时淘宝被美国贸易代表办公室称为假货市场。阿里巴巴 2017 年游说开支大幅扩大，与其在美国的投资收购行为有重合。当时蚂蚁金服收购跨国个人转账服务 MoneyGram，被美国政府拦下。

就像华尔街银行往往并不在华尔街上，越来越多的游说公司也在搬离 K 街、去白宫东侧安家，那里距离白宫和美国商务部都是步行距离。半数受雇于中国公司的游说公司位于该区域。

这不是一个容易的工作。2020 年 2 月，字节跳动半数游说团队开始接触国会议员，试图改变众院 H.R. 1140 法案里的一句话“禁止运输安全管理局员工在政府配发的手机上使用或安装视频社交媒体应用 TikTok”。

3 月，H.R. 1140 法案投票通过，在美国开了军事机构以外限制 TikTok 的先河。现在美国政府关于 TikTok 讨论的议题已经演变为是否全美封禁。

游说当中有灰色地带，但中国公司基本用不上

美国国会 2007 年通过了《官员诚信和政府公开法案》（Leadership Honest and Open Government Act），增强了对说客的行为约束和信息披露要求。说客带着 25 美元的汉堡套餐去国会议员的办公室，都涉嫌行贿。而每个人可以向一位议员提供的选举献金也有明确限制。

但灰色地带同样存在，并且为美国公司广泛使用。

比如，游说公司邀请议员参加一场私人名义的，耗资 5 万美元的慈善晚会，撮合议员与潜在捐助者见面。这样议员可以拿到选举献金，也知道是哪家公司帮了忙。这个过程中，没有人违法。

2013 年，众议院通过的一项放松金融管制的法案中，85 段话有 70 段和花旗银行说客提供的建议相符。有些句子甚至每个字都一样。

此外自 2010 年美国最高法院的一桩裁决后，美国企业可以通过特定机制合法地向政府和国会候选人的选举委员会提供选举献金。2012 年，Google 一家公司就捐出 355 万美元献金。

“华为对游说的边界很敏感，官员们更敏感。”原华为美国副总裁威廉·普拉默（William Plummer）说中国公司只能使用最合规的方法游说。美国法律明确禁止外国公司向国内政治活动提供资金。而慈善晚会之类的擦边球如果被媒体报道出来，会给双方带来大麻烦。

普拉默在 2010 年至 2018 年主管华为美国的公共政策事务。他赶上了 2012 年奥巴马任内，美国国会对华为发起的国家安全调查。

游说问题每家情况不一样、处境也不完全一样。各家公司能够采取的措施，和取得怎样的效果都无法单一对比总结。但在美国总统大选年，被质疑威胁美国国家安全。字节跳动当前的危机，都和华为 2012 年被调查的背景颇为类似。

当时华为不只是没法向官员捐钱，希望通过打广告提升知名度也受阻。华为曾是橄榄球队华盛顿红皮队的赞助商，但普拉默说整个赞助广告只存在了一天。

“红皮队接到了一个白宫的电话，然后就放弃了华为的赞助。可见他们有多不想要华为的钱。”普拉默说。

不过普拉默当时也有乐观的理由。当时中美关系还没现在这么严峻。而且在同等敏感议题上，海外企业游说美国政府有成功先例。

1988 年，里根政府禁止日本东芝机械对美出口三年，因为该公司向苏联出口军事级机床。这是东芝的一场胜利，原本美国政府要封杀整个东芝集团。《洛杉矶时报》当时评论说：“东芝集团用几百万美元的游说投入平息了里根政府和国会的怒火”。当时冷战完全没有结束迹象，同时日本还是全球第二大经济体，被美国政界视为经济领域最大威胁。

普拉默走过旋转门，经验丰富。他曾在美国国务院工作 8 年，参与美国在欧洲的贸易谈判。后来在很短时间里有了四个孩子，他为安定、高薪加入诺基亚，在美国负责政府关系 12 年。

普拉默 2010 年加入时，华为华盛顿办公室只有 3 名员工，全都是中国人。那一年华为在欧洲和当地政府的接触有收获。2010 年，华为在英国与政府积极沟通，开设完全由英国人运作的数字安全中心，证明自己设备安全可靠。英国政府也允许对华为开放通信网络市场。

英美两国情报机构关系甚密，但双方对于华为有不同看法。2011 年 11 月，美国国会众议院情报委员会对华为启动国家安全调查，怀疑华为通过运营商设备监控美国境内信息。华为很快回应，次月就在深圳总部先后接待了前美国总统吉米·卡特和情报委员会成员。

任正非不仅接待了卡特，还在 2012 年 5 月和数位高管一起在香港面见来访的数位情报委员会议员，回应对方的问题。

华为在 2012 年一共聘请了 14 名说客，大半有政府工作经验。包括当选众议员 15 年、任众议院外事委员会成员的唐·邦克（Don Bonker），以及曾在国会组织资金支持阿富汗反苏战争的唐纳德·莫里西（Donald Morrissey）。

2012年，普拉默和同事的游说对象包括美国国会、国土安全部、商务部和白宫办公厅。那年华为的游说总支出 120 万美元，主要用于差旅、与政要会面、日常开销和聘请外部顾问等。

同时两位华为美国高管也在华为内外游说团队的争取下，与国会山和联邦政府的政客有过若干交谈。这二人当时也被注册为说客身份。

虽然有职业说客，但美国法律认定的说客身份都是临时的，只有在单个季度进行过游说的人才被定义为说客。普拉默说，“法律规定是游说时间超过 20% 才需要注册，但我们哪怕只花 2% 时间也会注册，不想留下口实。”

2012 年 6 月，普拉默接到《华尔街日报》记者的电话，对方称自己收到情报委员会对华为提出的问题清单。《华尔街日报》希望普拉默就清单上的问题做出评论。

“他们居然先把清单给了媒体，而不是华为。”普拉默说，此时距离回复期限只有三周。清单要求华为提供其在全球范围内的商业合同。“100 多个国家的合同，三周时间全部翻译成英文。这个工作量不可能完成，并且涉及商业机密。”

这让普拉默察觉情报委员会急于得出结论，并不在乎华为的回应。几天前，华为总部还说香港会面比较成功，一度让华为华盛顿办公室感到了放松。

之后普拉默花 60% 的工作时间接触媒体和智库，上电视介绍华为拿到英法德等美国盟友订单，以佐证华为设备的安全。他反复解释说华为合作的一大半银行是海外银行、财务交给毕马威审计，是一个可信的商业公司。他甚至在智库活动上解释华为内部的员工持股项目“虚拟股”是怎么回事。“基本上，我不断重复把事实讲给愿意听的人”普拉默回忆说。

华为还决定派高管出席美国国会 9 月举办的听证会，现场回答质疑。为此，普拉默和说客们给华为美国总裁丁少华做了连续几天模拟质询：游说团队预测会上可能提出的问题，并列出一个在听证会上可以引用的“华为事实清单”。

图注：华为美国总裁丁少华和华为美国公共政策副总裁威廉·普拉默在美国国会听证会上

听证会没有改变议员们的想法。10 月 8 日，众议院情报委员会发布调查结果，称华为没有回应委员会的问题，认为华为对美国网络设施的安全构成威胁。

调查结果公布当天，奥巴马连任竞选团队就在 YouTube 投放视频广告，以此为依据称华为威胁美国国家安全。视频指责共和党总统候选人罗姆尼创办的贝恩资本与之长期合作，将利润置于国家安全之上。

圣诞前夜，奥巴马已经连任、长假即将开始，众议院情报委员会公布正式调查报告。华为已经没什么反驳的机会。之后华为减少了游说投入，普拉默也在 2018 年、孟晚舟事件发生前离职。

“在美国，基本没什么大的成功案例。”普拉默对《晚点 LatePost》这么总结自己在华为的游说工作。

两个有诸多差异的社会，还能维持何种程度的商业合作？

8 年后，又一位总统竞选连任，美国政府对另一个成功进入美国市场的中国科技公司发起调查。

在中美经济往来甚至文化交流都在减少接触的大背景下，商业公司需要解决的问题、能够采取的措施、有可能取得的效果都大不相同。

字节跳动 2017 年收购了在美国青少年间颇流行的短视频应用 Musical.ly，进入上千万美国用户的手机。这笔收购涉及海外公司收购美国产品，让美国外资投资委员会（CFIUS）获得管辖权。

所有海外公司投资或收购美国公司都需要向美国外资投资委员提前告知。美国外资投资委员会往往默许交易通过，极少干预，但它有权阻止一笔投资交易，甚至可以拆开已经完成的企业合并。

此前在该委员会的干预下，中国游戏公司昆仑万维于 2020 年 5 月卖出其两年前收购的美国同性恋交友应用 Grindr。美国外资投资委员会不公开谈判细节，根据《金融时报》、路透社等媒体报道，该委员会认为外国公司拥有 330 万美国用户的隐私数据，可能被用于勒索美国公民。而最终干预的理由是昆仑万维在申报交易过程中不合规。

2019 年 10 月，美国外资投资委员会在多位国会议员要求下开始调查 TikTok，调查它持有大量用户数据，是否可能威胁美国国家安全。多家海外媒体报道称，美国外资投资委员会正在寻找 TikTok 将美国用户数据传回中国的证据。

美国是 TikTok 在海外的最重要市场，没有第二个海外市场有可能提供足够的收入，让一个互联网产品和 Instagram、YouTube 直接竞争。此前印度已经封禁 TikTok，如果发生类似 Grindr 的出售，将重创字节跳动的海外扩张。

“TikTok 由一位美国 CEO 领导，有数百名员工和关键领导在美国工作。”从游说公司加入 TikTok 的贝克曼最近多次在接受采访时这么说道，他试图说服外界相信，TikTok 是一个在美国独立运作的公司。

2019 年形势紧张起来之后，TikTok 就宣布将美国用户的数据迁移至美国当地的数据中心，内容审核也迁移至当地完成。目前，TikTok 的美国总部在洛杉矶，办公室分布在硅谷山景城、纽约曼哈顿和华盛顿特区，员工数量可能超过 1000 名。2020 年 5 月，字节跳动聘请原迪士尼在线视频业务负责人凯文·梅耶尔担任 TikTok CEO、字节跳动首席运营官。

TikTok 原计划今年在洛杉矶总部开设透明度中心，对外展示公司运作和数据安全，后因疫情延期。今年 3 月，它成立了由美国本地专家组成的内容顾问委员会。其成员之一，南加州大学教授丹·施努尔（Dan Schnur）对《晚点LatePost》表示，该委员会每个月至少开一次远程会议，最近的会议都与青少年用户隐私和心理健康相关。

有多个报道称字节跳动考虑拆分 TikTok。但要拆分到何种程度才能让美国政府接受还是未知。至少目前白宫并不接受 TikTok 的“独立运作”身份。白宫贸易顾问彼得·纳瓦罗 7 月 13 日说，TikTok 新 CEO 凯文·梅耶尔不过是字节跳动找的美国傀儡。

美国外资投资委员会不是字节跳动的唯一威胁。《金融时报》援引知情人士称，特朗普政府正在考虑援引《国际紧急经济权力法》，授权总统在经济紧急状态下封禁 TikTok。去年，特朗普曾凭该法对墨西哥施加关税制裁。

曾经，有一个庞大的美国游说力量支持美国政府与中国维持贸易稳定——希望进入新市场的美国公司。

2000 年，中国加入世贸组织前夕，美国国会通过法案给予中国永久性正常贸易关系地位，降低贸易关税。该法案争论激烈，哥伦比亚大学的一份研究统计，通用汽车、花旗集团等六家公司投入约 820 万美元游说，支持这一法案通过。

现在这已经不太能指望。近年的贸易冲突、经济脱钩减少了美国企业在华利益。同时今天美国最大的商业公司全都是科技公司。但 2010 年之后，除了苹果，其它公司在中国的业务都非常有限。虽然 TikTok 在 Google 和 Facebook 投放大量广告获取用户，但这两个公司同时也都是竞争者。

目前在美国每天有 8000 万人打开 TikTok。这个短视频平台已经成了信息在美国传播的重要基础设施。当政府间缺乏基本信任的时候，让一个基础设施被对方的公司或机构所控制变得难以接受。

“作为情报委员会，我们需要在威胁发生前，就对美国公司和美国公民发出警报，而不是像 9/11 那样，等威胁成真再反应。”一位美国国会议员在 2012 年这么说道。他更在意可能性，而不是证据。这个逻辑正被更多地区所接受，应用于更多行业。

TikTok 接下来的遭遇或许是一个样本，关于两个有诸多差异的社会，还能维持何种程度的商业合作。