深圳向新加坡看齐，要先迈过“三道坎”

编者按：本文来自微信公众号“城市进化论”（ID:urban_evolution），作者：杨弃非，36氪经授权发布。

深圳前副市长张思平曾撰文指出，2003年以前，实践了近20年的深圳住房制度改革方向和基本政策是正确的，并取得了基本成功；但从2005年至2015年，深圳却失去保障房建设的“黄金十年”。

特区成立40周年之际，深圳一面回忆1980年住房改革以来取得的成就，一面不得不面对保障性住房建设错配的困境：过去十年间，政府保障房建设规模与市场商品房建设规模之比大体上为1：9。

这造成的一个结果是，深圳人均居住面积仅27.8平方米，尚未达到国家和广东省最低标准线，超过70%的人居住在城中村。

近日，在一场地产行业发布会上，深圳市住房和建设局党组书记、局长张学凡对外宣称，深圳将以新加坡为榜样，提出一个长远目标：

让将来深圳市60%市民住在政府提供的租赁或出售的住房中。

这无异于将彻底改变深圳现有住房供给结构。

作为改革开放前沿城市，深圳的房价和改革举动一样受人关注。站在“全球最难买得起楼”的城市潮头，以新加坡为参照，深圳补足保障房短板还需迈过几道坎？

供给

一个无法忽略的事实是，新加坡组屋制度的成功，建立在充足的组屋供给和在政府主导下形成的全民对组屋的认可之上。

根据新加坡建屋发展局（HDB）的数据，新加坡人中，80%以上都居住在由政府建造的组屋中。若按照2019年人口规模，570万新加坡人口中，有403万为新加坡公民和永久居民。按此测算，新加坡组屋需要满足300余万人的居住需求。

HDB公布的2018/2019年报告透露了组屋具体建设情况。1960年到2018年，新加坡总共新增近118万套组屋。组屋供给数量总是略低于当下市场需求，并处于变动平衡中。比如，在供给最高的年份，1981～1985年间，新增组屋数量将近19万套，而根据组屋预约情况，同期房屋购买需求量大致为20.5万套。

同样从数量上看，深圳保障性住房供给情况则并不乐观。

数据显示，至2020年初，深圳住房总量增加至1082万套，而到2020年上半年，深圳累计供应各类保障性住房和政策性住房约50.63万套，仅占住房总量5%左右。

即便计划供给并不算高，深圳的执行情况仍有改善空间。

2016年发布的《深圳住房保障发展规划（2016～2020）》中提及：2006～2015年，深圳累计筹建保障性住房约43.3万套，但截至2015年，累计新开工保障性住房约31.2万套，仅占筹建总规模72.1%，累计竣工保障性住房约17.9万套，仅占筹建总规模41.3%。

为何缺口补不起来？

中国城市经济专家委员会副主任宋丁曾分析指出，深圳供地存在严重的错配问题。过去十年，深圳住宅用地成交面积431.5万平米，居103个城市倒数第四，不到北京10%、上海5.8%。在30%的工业红线和50%的生态红线之下，可供住房使用的土地十分有限。

相较之下，新加坡有更为宽松的住房土地供应策略。根据最新的新加坡用地计划，适应时下人口及生活需求变化，到2030年，住房用地占比将从现在的14%提升至17%。

值得注意的是，深圳方面也透露，“十四五”期间住房用地占建设用地比例将由过去22.1%提高到25%，前两三年甚至可能提高到30%，以补齐住房用地供应短板。

除供地外，新加坡政府还为组屋建设提供了大量财政支持。

《经济学人》2017年撰文指出，自HDB于上世纪60年代成立以来，政府总共向其提供280亿新元（1新元约合人民币5元)补助，这还不包括HDB通过银行和债券市场筹措的资金。财报显示，2018/2019财年，HDB仍有20亿新元赤字，比前一年17亿新元有所扩大。

新加坡组屋 图片来源：杨弃非 摄

这对于深圳无疑是一项巨大的负担。张思平就曾指出，在以商品市场化为主导的住房制度情况下，政府建设的保障房越多，其付出的代价越大、成本越高，获得的收益越小，政府的工作量也越大。因此，在深圳乃至全国大多数城市，政府从根本上缺乏建设保障性住房的动力。

分配

但提高供给，仅仅是提高保障房水平的第一步。

去年8月，《深圳市2018年度本级预算执行和其他财政收支审计工作报告》披露了40起违规违法问题。

在对保障房的审计中，空置问题尤其突出——截至2018年12月底，仅盐田区就有225套保障房空置1年以上，其中185套甚至空置3年以上。

回顾过去几年，几乎每年都会有类似新闻曝出，空置保障房少则数百，多则上千。但同样有数据显示，每年有数万乃至数十万人排队等候保障房分配。

那么，如此大的需求量，为何没能与供给相匹配？

几年前，有媒体调研发现，深圳保障房制度设计存在一定问题。一方面，保障房申请人群仅限于深圳户籍人口，排除了大量非户籍常住人口对住房的刚性需求；另一方面，房源流转耗时常常以年为单位，政府管理效率限制了保障房的分配效率。

而在新加坡，有一套完整的住房供应体系。

根据HDB给出的标准，申请购买组屋同样需要满足公民或者永久居民的基本条件。但自1995年开始，新加坡额外推出了一项名为“执行共管公寓”政策，用于解决不符合组屋申请标准但又无力承担私人住房的“夹心层”住房需求。据媒体解读，执行共管公寓具有公共住房和二级市场双重特性，政府允许住满5年以上的屋主在公开市场上转售其物业。

符合条件的申请者，亦面临选择困境。

根据盐田区住建局披露，在上述225套空置保障房中，有151套房源存在定向分配但未办理入住的问题。而时间再往前，放弃分配资格的情况屡有发生——低于市场价格的房源没能打动刚需购房者的心。

宋丁向城叔指出，每一个申请保障者都在做比较。很多保障房不仅距离市中心较远、交通不便，而且还缺少学校、医院等配套，保障房事实上并没能提供生活保障。此时，他们可能就会倾向于选择城中村等小产权房。

参照新加坡模式，有人也曾提出质疑：深圳能否学习新加坡，通过更强有力的手段，让城中村被保障房所取代？

在宋丁看来，这种想法事实上很难实现。要改变城中村现有格局，涉及多方利益，而且还可能进一步对整个深圳的房地产市场造成影响，在改造城中村时，增加容积率、回迁补偿等后，很可能反而会抬高房价。换言之，需要更有效的方式来解决历史遗留问题。

规划

远距离保障房并非难以盘活，其吸引人的关键在于能否做好规划。新加坡“城市规划之父”刘太格曾经说过，新加坡的住宅设计，不仅仅是提供住宅，更是提供社区服务和生活方式。

在新加坡，即便分散布局在23个新城，组屋仍受到新加坡人的认可。价差是原因之一，但更重要的是，每个市镇都能够提供生活所需的全部配套。在组屋附近，往往学校、医院等设施一应俱全，几乎不存在弃住问题。

这得益于规划先行的理念。

在HDB房屋交易大厅，通常会摆放当下正处于交易中的组屋沙盘。与国内商品房销售时通常仅呈现小区内部格局不同，这里展示的沙盘通常以某个市镇的一整块空间为蓝本。通过沙盘，不仅能清晰看到所售组屋的密度和数量，附近的医院、学校甚至产业园等配套设施也会悉数展示。

新加坡HDB房屋交易大厅 图片来源：杨弃非 摄

这与HDB的工作方式有非常密切的关系。与大众心目中HDB在组屋设计、建造和销售等方面的职能不同，他们通常以一个市镇为单位，进行整体规划。

HDB甚至会作为主导者，召集陆路交通局，以及负责绿化、医疗、学校等组成委员会，最大限度协调资源，推进规划实现。

这种整体规划的策略，也让组屋供给变成城市营造的方式。

值得注意的是，HDB还会在组屋入住前15~20年开放预定。这样做的目的是，根据预定数据，HDB能够获得某一地区完整的人口画像，并以此判断这个区域是更需要学校还是养老机构，或其他配套的基础设施。

部分得益于新加坡人对组屋的高需求，HDB会通过组屋来引导人流，并促成新市镇的开发。而地铁与轻轨的设计将深度参与其中，构成时下流行的TOD发展模式。不同市镇的特色、形态，也通常与当地开发的组屋特色、形态密切相关。

以最近开放组屋预约的榜鹅新城为例。尽管位于新加坡东北角，但由于地铁的联通，从榜鹅新城出发能在半个小时抵达市中心。远距离不但没有降低生活品质，还为城市整体规划留下了足够的空间——这种被称为“蛙跳”的规划方式，留下了大量绿色空间，让人口拥挤的新加坡成为公园城市有了可能。

事实上，深圳也在做类似规划。不久前，随着地铁6号线和10号线开通，深圳地铁运营里程突破300公里。据深圳方面透露，到2035年，当地地铁运营里程将超过1000公里，算上有轨电车、城际铁路等，预计各类轨道交通里程将超过1300公里，将实现市民出门10分钟内有轨道交通，市内30分钟通达。

这与新加坡的规划如出一辙。根据2013年《陆路交通总体规划》,到2030年，新加坡将力求每10户居民中有8户居住在距离地铁站步行10分钟以内的区域。

无论是提高住房供给、完善分配制度还是做好全局规划，深圳提升保障房水平，无疑需要政府思维的转变和进一步谋求改革创新。在特区成立40周年的当下，这也是深圳需要进一步回答的问题。