棚改政策收紧信号：“去库存”目标完成，决策层担忧地方隐性债务

编者按：本文来自“经济观察网”，作者：杜涛，36氪经授权转载。

中国政府力推多年的棚改政策开始收紧。

央行7月2日公布的数据显示，6月份央行对国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三家银行净增加PSL共605亿元。这比5月份的投放量少了近200亿元。抵押补充贷款（PSL）是棚改货币化安置的主要资金来源。“棚改”全名棚户区改造，棚户区是城市简易房屋和棚厦房屋的集中区。根据2013年国务院下发的《关于加快棚户区改造工作的意见》，棚户区改造是重大的民生工程和发展工程。2008年以来，棚改被纳入城镇保障性安居工程，在全国大规模推进实施。

棚改的安置方式主要有两种：货币化安置和实物化安置。实物化安置就是政府给被拆了房子的住户置换房子，货币化安置则是政府给需要安置的住户发放资金让其自己购房。货币化资金安置的主要提供方是国家开发银行、农业发展银行以及部分商业银行。

一位政策层人士告诉经济观察报记者，棚改政策收紧，源于决策层对多年棚改政策造成的地方政府隐性债务的担忧。其实无论实物安置还是货币化安置，对于地方政府的支出来说都是一样的。现在，与棚改相关的部门都在研究棚改与地方债务之间的问题，甚至相关部门在向国家开发银行调取这几年棚改的支出数据。“现在从中央到地方都要求去杠杆，但是棚改是不能停的，不能一刀切。此前安置的棚改住户实行货币化安置，如果今后的（住户）不给钱了，老百姓肯定不满意。”一位地方财政负责棚改项目的人士告诉记者。

政策收紧

从6月25日起，国开行将棚改合同签订审批权限上收至总行，分支行新项目基本暂停审批的传闻，开始受到广泛关注。

据经济观察报记者了解，国开行对棚改贷款的收紧只是开始，其他金融机构也将对棚改贷款收紧。

中国农业银行的一位地方支行行长告诉记者，现在棚改贷款一般是列入省级政府棚改项目库，不在棚改项目库的，商业银行不给于贷款。该支行行长表示，该行对棚改的贷款虽然比不上当地国开行，但也几乎涵盖了该市所有的县区。

2018年6月13日，国家开发银行网站发布的一篇《金融时报》的文章提到，国家开发银行累计发放超过3.4万亿元棚改贷款，帮助2000多万户居民搬出棚户区。

国家开发银行网站显示，2018年一季度，国开行发放棚改贷款2575亿元。2018年4月16日，国家开发银行在京召开一季度工作会议，称去库存进展顺利，因城施策发放棚改货币化安置贷款，在改善百姓居住条件的同时消化盘活了房地产库存。

中财-鹏元地方政府投融资研究所执行所长温来成，这些年一直专注于地方政府债务问题的研究。他分析称，棚改会带来地方政府隐形债务，棚改收紧是服从政府治理地方隐形债务的要求，棚改在完成“去库存”目标之后，“收紧”很正常。

货币化补偿

2014年，原银监会批准国开行成立住宅金融事业部，专项办理纳入全国棚户区改造及相关城市基础设施工程建设贷款业务。2015年住建部与农发行联合发布《关于加大棚户区改造贷款支持力度的通知》，提出住建部与农发行建立棚户区改造贷款合作机制。

在2015年之前，棚改以实物安置即补偿房产为主。2015年发布的37号文，即《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》，提出要积极推进棚改货币化安置。缩短安置周期，节省过渡费用，让群众尽快住上新房，享有更好的居住环境和物业服务，满足群众多样化居住需求。各省（区、市）要因地制宜，抓紧摸清存量商品住房底数，制定推进棚改货币化安置的指导意见和具体安置目标，完善相关政策措施，督促市、县抓好落实，加快安置棚户区居民。

前述政策层人士告诉经济观察报，当时提高货币化补偿主要是为去库存服务的。明确要求增加货币化补偿比例，降低实物化安置。

2015年8月，住建部、国开行发布的《关于进一步推进棚改货币化安置的通知》提出，国家开发银行对商品住宅库存量大、消化周期长的市、县，将从严控制对新建棚改安置住房项目的贷款支持；对实行货币化安置的棚改项目，国家开发银行将加大贷款支持力度。

仅仅过去一个月，2015年9月，住建部与农业发展银行《关于加大棚户区改造贷款支持力度的通知》，同样提出大力推进货币化安置。

2015年12月，中央经济工作会议指出，2016年经济社会发展五大任务之一就是化解房地产库存。

前述政策层人士告诉经济观察报，2016年底，对于库存不多的城市已经要求尽量不要货币化补偿，库存量高的城市还可以进行。“当时住建部的一位副部长在内部会议就强调过，货币化补偿不要‘一刀切’，去库存任务已经完成的就不要再进行货币化补偿，反之继续。虽然没有下文明确，但是在2016年年底的时候开始按照这个标准执行。”

易居研究院智库中心研究总监严跃进认为，棚改货币化安置本身没有问题，实际上是货币化安置后的资金流动有风险的，所以这也是相关地方政府需要警惕的内容。另外，对货币化安置的叫停是一种误解，未来货币化安置的节奏会放缓，资金发放会更加规范。抵押补充贷款等模式，应该说本身为棚改创造了更多的资金来源，这一点值得肯定。但风险在于，当前此类贷款实际上还是有很多问题，比如资金投入是否足额到位，部分被拆迁户是否真正用此类货币化安置款项去落实购房了，这方面从监管层面看其实并不清晰。

隐形债务

无论是实物安置还是货币化补偿，都因为操作过程的不规范运作，给地方政府带来压力，也给地方政府隐形债务增加了风险。

审计署2018年2号公告显示，内蒙古包头市4家融资平台公司通过贷款、融资租赁或设立基金等方式，借款81亿元用于市政道路建设、棚户区改造项目等，包头市政府承诺上述借款本息或基金由财政资金偿还、回购。截至2017年底，债务余额52.36亿元形成政府隐性债务。

据经济观察报了解，现行的棚改政策采取的是政府购买服务的方式，地方政府购买棚改服务，提供服务方寻找资金。但是在实际操作中变成了地方政府与融资平台去融资来操作棚改。现在棚改资金的下达会要求地方政府进行配套，特别是前几年，地方政府会去融资，加重了地方财政负担。

其实37号文对棚改的流程提出了要求。37号文提出，市、县人民政府要公开择优选择棚改实施主体，并与实施主体签订购买棚改服务协议。市、县人民政府将购买棚改服务资金逐年列入财政预算，并按协议要求向提供棚改服务的实施主体支付。年初预算安排有缺口确需举借政府债务弥补的市、县，可通过省（区、市）人民政府代发地方政府债券予以支持，并优先用于棚改。政府购买棚改服务的范围，限定在政府应当承担的棚改征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面，不包括棚改项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施。

财政部网站显示，青岛专员办在《关于进一步完善棚改工作的几点建议》中提出建议梳理和规范政府购买棚改服务合同，并准确统计未来财政支出规模。在2020年棚改计划完成后，重新评估棚改任务量，多采用新增棚改专项债或置换的方式融资，量入为出，严格管控和压缩政府购买棚改服务的融资模式，并使其逐步纳入政府债务限额管理，接受监督。

宁波专员办在《当前棚户区改造工作面临的问题及对策建议》一文中则表示，目前主要资金筹集于银团贷款和政府购买服务的棚户区改造作为隐性债务的一大来源，成了地方政府重要攻坚对象。同时，新一轮棚户区改造继续按计划推进，任务指标层层分解，在还旧债、控新债的双重任务下，各级地方政府普遍面临较大的财政收支和债务化解压力。

2018年的政府工作报告提出启动新的三年棚改攻坚计划，今年开工580万套。去年开始，财政部与住建部为推动棚改，在专项债券的限额内，推出了棚改专项债券。

严跃进认为，棚改货币化方面正在趋于正规，不排除当前各地发行地方债的空间较大，未来地方债或者说市政债券发行的节奏会加快，这会适当取代棚改货币化背后的融资安排。所以棚改货币化退潮是一方面，另一方面也和当前各地的融资结构转变有关。

对于过去一段时间三四线城市房价集体上涨的现象，严跃进则认为，棚改货币化带来的居民收入水平提高或者说支付能力提高，确实是一个较为明显的解释变量，但此外也应该看到，这一轮上涨有一定的补涨因素，不能单纯地把房价上涨归咎于棚改，本身棚改是利国利民的事情，关键是背后的资金把控是否到位。