审批不破，网约车无路可走

本文来源财经网，作者王静，国家行政学院行政法学研究中心副主任、副教授、法学博士。

7月28日，交通运输部发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称“网约车新规”）。网约车新规长靴落地，各种讨论还在此起彼伏，8月1日滴滴和优步中国达成战略合作的消息，迅速夺了头条。笔者在《网约车监管分析（上）——长靴落地，滴滴二婚，网约车前途茫茫》对目前网约车新规的内容和影响做了分析，认为存在的核心问题是套用传统出租车监管的模式，其核心仍然是审批制度，即围绕行政许可建构的监管模式。这一监管模式不仅给政府带来相当客观的监管成本，而且给企业带来不必要的负担。

网约车三证许可并无必要

网约车新规将网约车平台的行政许可分为线上和线下服务两部分，所谓的“两级工作、一级许可”，对线上服务部分，只要在注册地所在的省级交通主管部门申请许可即可，“一次审核、全国通用”。线下部分，网约车平台公司要根据经营区域向相应的出租汽车行政主管部门申请经营许可证。也就是说除了线上许可，为了经营网约车业务，网约车平台公司、驾驶员和网约车分别还要申请《网络预约出租汽车经营许可证》、《网络预约出租汽车驾驶员证》、《网络预约出租汽车运输证》。

允许私家车接入平台，合法性问题得以解决就是很大的进步，而且为私家车转变为经营性质接入平台的门槛似乎不高。但是，按照出租车管理模式而发出的“三证”，就网约车的特点而言其实并无必要。无论是国务院简政放权、推动行政审批制度改革的原则和要求，还是《行政许可法》的体规定，都要求尽量减少市场的准入管制，更多通过事中事后监管履行管理职责，据此需要对网约车的行政许可进行科学论证和深入研究。就目前的情况看，接入平台的网约车的安全问题、驾驶员资质、犯罪记录和违章问题、保险问题等都已经可以由平台公司通过技术和商业手段解决。采用“政府管平台，平台管司机和车辆”的方式就可以实现监管目的，完全没有必要采取政府颁发行政许可的方法，将政府置于对车辆和人员进行监管的第一线。

（一）平台公司的《网络预约出租汽车经营许可证》

网约车新规采取了所谓的“两级工作、一级许可”的审批制度设计。对线上服务部分，网约车平台只要在注册地所在的省级交通主管部门申请许可即可，“一次审核、全国通用”。但是，线下服务部分，要按照经营区域向相应的出租汽车行政主管部门提出申请，提交的材料包括八大类别。目前滴滴在全国400个城市运营，如果要在全国各地开展业务，就要在2000多个县级主管部门申请许可，在八项材料中，除了第四项“服务所在地办公场所、负责人员和管理人员等信息”在各地有差异，其他几项如果材料是一致的，那么交由各地主管部门进行审批是没有意义的。

严格来讲，平台公司在各地是否有办公场所，负责人员和管理人员等如何设置，属于企业自主经营的范围，是否有必要由政府进行审批也是需要论证的。强行要求平台公司在各地设有办公场所等，对平台公司来讲无疑加大了运营成本，而且从管理的角度讲如果可以通过电话、网络等方式实现服务的目的的话，并无必要在每一个县级区域都设置有办公场所和管理人员等。就如电商网站要在全国各地在单独申领行政许可是完全不必要的，互联网+时代的网约车不到各地申请行政许可也是可以的，如果一定要有各地差异，建议在省级主管部门审批即可。

（二）《网络预约出租汽车运输证》

对确保提供客运服务的车辆符合安全标准的传统出租车，车辆营运不仅要符合一定标准并申请获得营运资格，而且要遵守强制报废的标准。车辆安全问题是为乘客提供出行服务的首要条件，所以，车辆必须要符合一定的质量标准和安全标准。现在，机动车的制造水平有了显著的、超越性的提升已是不争的事实，接入网约车平台的私家车的标准其实比出租车要高，甚至在专车类别中，专车的标准、性能都明显高于出租车。在这种情况下，再要求网约车单独申请运营许可证的理由不成立。

进一步讲，行政许可的设定和实施都是需要成本的，这其中既有车辆所有人为申请而付出的成本，也有监管者进行监管的成本。如果营运证的设立没有必要，那么这些成本的付出就完全是一种浪费。如果不单独颁发营运证，是否私家车就可随意接入平台进行运营？答案也是否定的。虽然监管者不再对网约车颁发许可证，但是网约车平台必须要严把审核关，必须要对车辆的情况进行准确无误的审查，才能准许其注册和运营。实际上，这样做是将监管者对市场准入的许可交由网约车平台公司来行使。

监管者的责任则转变为另外两个，第一是设置更为严格的车辆条件和标准，此条件和标准是网约车进入行业的最低门槛，网约车平台公司自行设定的标准只能高于监管标准，而不能低于监管标准；第二是监管者可以要求平台公司定期提交所有车辆的情况，这些数据要在监管机构备案，监管机构要采取随机抽查的形式进行监督。如果平台公司没有按时准确提交车辆数据资料，监管者可以予以调查并作出行政处罚，必要情况下可以强制平台公司提交资料。网约车新规里已经对车辆的条件和标准做了规定，而且也规定平台公司要为交通、通信、公安、税务、网信等相关监管部门预留在线实时查阅接口，那么监管部门完全可以通过不定期抽查等形式对网约车的车辆情况进行动态监管。相比较而言，监管部门再单独为网约车设定准入许可就完全没有必要。从成本效益分析来讲，事前审批不仅给平台公司和车辆所有人带来没有必要的负担，对监管部门而言也带来很大的监管成本。

（三）《网络预约出租汽车驾驶员证》

事关乘车安全更重要的是司机的资质问题，但是，在新技术普及的情况下，平台公司可以进行审查的情况下，监管者有替代性的事中事后监管手段的情况下，网约车司机持有驾照，就不需要专门再申请驾驶员服务许可证。

从驾驶车辆的技术难度来讲，过去出租车司机必须要有单独的资质许可，是因为这一职业具有相当的技术难度，在没有导航技术之前，城市复杂的道路网线靠自己个人的熟悉程度来进行判断，缺乏足够的能力无法提供出租车服务。这也是为什么在伦敦有专门的出租车司机学校。在伦敦最大的出租车司机学校，要确保受培训者用3到4年时间熟悉以伦敦市中心查令十字街为圆心，近10公里半径地带的2.5万多条道路以及各酒店、车站、餐厅、使馆、名胜古迹等地点，需参加笔试和至少12次一对一的面试，回答两个地点间最优距离等一系列问题。这所运行了26年的伦敦最大的出租车司机学校受到导航技术和其他学习方法的冲击，加上Uber等的大举进驻，最终无法经营，2015年12月关门大吉。在我国，各地的出租车也一度被认为是城市名片，出租车司机熟悉道路、驾驶技巧娴熟、驾驶安全，都是乘客选择出租车的重要原因。但是在导航技术特别是智能手机导航软件就可以轻松弥补司机不熟悉道路的缺陷，加上驾驶技术在今日社会已经越来越多被普通人掌握，对出租车司机和网络预约车司机一定要单独颁发“驾驶员服务许可证”实属没有必要。

而且，与车辆资质同理，网约车平台公司如果可以通过严格审查对车辆资质进行“担保”，那么司机一定要从监管机构申请单独许可的必要性不足，特别是考虑到司机人数之多，成本之高，监管机构的这一行政许可完全可以由平台的审查义务作为替代性手段。目前全国出租车驾驶员有260万人，而各大平台现有驾驶员人数已经有1500万人，要求所有交通主管部门要在短时间给网约车驾驶员全部完成考核并发放许可，无疑是给政府增加了极其可观的监管成本，而且，要在短期内对巨量的申请进行考核审批，行政机关是否可以应对，是否能够完全杜绝基层工作人员的权力寻租和腐败现象，都是值得怀疑的。综合上述考虑，政府没有必要冲在第一线，而由平台公司负责对司机资质进行审查并作出是否可以接入平台的决定更为科学可行。

现在网约车新规已经对驾驶员的资质做了明确的规定，这些标准本身就是政府实现行业监管的重要手段。网约车平台公司已经在与公安机关合作，对司机的犯罪记录和违章记录进行核查。与车辆的情况类似，网约车新规还要求平台要与各地出租车管理部门的数据库进行对接，主管部门可以随时进行抽查来监督平台对司机的资质审查。那么，在政府可以对平台进行监督的情况下，是否一定要由政府给驾驶员再颁发单独的许可证，缺乏必要性和科学性。目前我们存在对行政许可过度依赖和迷信的问题，无论是官员还是大众都有很多人在观念上认为政府进行了审批就履行了监管职责。驾驶员资质标准或者行政许可作为事前监管，仅对驾驶员的背景审查有效果，而准入后司机的驾驶习惯、驾驶行为其实更加重要。平台公司通过随机抽取样本、对乘客评价进行分析等方式，对司机的安全驾驶采用更多的管理措施，对司机建立更为科学、可行的评价标准。更可期待的是，平台公司通过不断发展的技术手段对驾驶员的驾驶习惯和行为进行监控，对驾驶习惯不好乃至有危险驾驶行为的司机予以惩戒和淘汰。对驾驶员的动态监管显然比资质审查更为重要，也更为有效，对网约车驾驶员设定职业准入的许可不符合中央政府正在推行的简政放权的改革要求，也不符合《行政许可法》对设定行政许可的要求。

三证逐步简化的改革路径

前文已经讨论过，围绕三证为核心的网约车监管体系是由交通运输部的职权和以国务院第412号令所构建的出租车行政许可制度而决定的，交通运输部所能做出的规定已经是为网约车正名而且在其权限之内最大程度为网约车松绑。如果要真正推动出租车体制改革、推动网约车行业发展，从分享经济的本质和互联网+的特征出发，必须在未来取消三证，而且这一改革只能由中央政府即国务院在更为超脱的层面上完成。从过去某项富有争议的行政许可被取消的经历来看，至少需要三到五年，甚至长达十年的时间。这其中可能有利益的因素，而在观念上严重倚赖审批、迷信许可的问题更为主要。要让行政机关及其领导干部乃至民众认识到行政许可作为监管手段的局限性甚至负面效应，都需要相当长的时间。问题往往历经数年才能得以充分暴露，并经过多轮反复讨论之后，才能推动政府下定决心取消一项行政许可。

就三证的影响而言，驾驶员和车辆的两个许可证影响更大，会直接影响到驾驶员和车主接入平台的积极性，也与政府监管成本、平台运营成本有密切关系，并最终传导至消费者，彻底改革的方案就是取消不必要的行政许可。而平台公司的《网络预约出租汽车经营许可证》，如果认为目前无法完全取消的话，建议将行政许可上移到省级人民政府的交通主管部门，而非交由县级交通主管部门，从而达到简化行政许可，也减少政府监管成本和负担的作用。无论是上述哪一个取消或者上收的路径，都不是交通运输部门自己可以完成的，都需要国务院出面予以解决。

第一种路径是制定行政法规，对网约车的监管模式直接做规定。将网约车纳入出租车体系内，但承认网约车与传统出租车有诸多不同，采取不同的监管模式。需要依据《立法法》、《行政许可法》、《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》等法律、法规的规定，由交通运输主管部门组织起草、论证，再提请国务院以行政法规的形式颁布施行。

第二种路径是由国务院法制办公室对国务院第412号令关于出租车的三个行政许可是否以及如何适用于网约车做出解释，认定网约车不需要申请《网络预约出租汽车运输证》和《网络预约出租汽车驾驶员证》，并报国务院批准后颁布；或者由国务院行政审批领导小组对网约车行政许可与国务院第412号令的关系进行深入研究，将网约车行政许可中《网络预约出租汽车运输证》和《网络预约出租汽车驾驶员证》列入国务院取消和下放行政审批事项的清单中并予以公示。

第三种路径是由省级人民政府报国务院批准停止行政许可。《行政许可法》第二十一条规定，“省、自治区、直辖市人民政府对行政法规设定的有关经济事务的行政许可，根据本行政区域经济和社会发展情况，认为通过本法第十三条所列方式能够解决的，报国务院批准后，可以在本行政区域内停止实施该行政许可”。省级人民政府可以报请国务院批准停止对网约车行业的车辆运营证和驾驶员客运资格证，从而在本行政区域内停止《网络预约出租汽车运输证》和《网络预约出租汽车驾驶员证》。但是，这一路径解决了车辆和驾驶员的行政许可问题，还没有解决平台的经营资质问题，所以最终也还需要中央政府出面根本性解决问题。

参考阅读：

《网约车监管分析（上）——长靴落地，滴滴二婚，网约车前途茫茫》