同样暴雨，4年之后武汉缘何没有“看海”？

编者按：本文来自微信公众号“未来城市FutureCity”（ID:caijingtod），作者：岳钰君，36氪经授权发布。

文 | 岳钰君

编辑 | 顾欢欢

7月7日，包括湖北、湖南、安徽、浙江等区域的高考在暴雨中开始。在安徽歙县，部分考生乘船只赶赴考场，地方政府紧急报请教育部，歙县考区语文、数学两科考试延期。在已迎来历史最大单日降雨量的武汉，招考办主任表示外语听力考试可因暴雨雷电干扰而暂停……从5月开始，强降雨引发的洪涝由南至北席卷全国多地，广州、重庆、宜昌等地纷纷中招。

强降雨与汛期的到来，让全国试点已5年之久的海绵城市建设迎来检验成果的时刻。2015年，国办75号文件《关于推进海绵城市建设的指导意见》提出，将70%的降雨就地消纳和利用的建设目标。围绕这一目标设定的时间表是，到2020年，城市建成区20%以上的面积达到目标要求，2030年80%以上的面积达到目标要求。跨过2020年的关口，如今的海绵城市建设提交了一份怎样的阶段答卷？

2020年入汛以来我国洪涝灾害重要节点时间轴

6月27日宜昌暴雨，消防员用橡皮艇营救被困居民（来源：宜昌消防）

01

躲不过的季风

受季风气候影响，我国城市年内降水季节分布极为不均，总逃不过来势汹涌的夏季集中降水，今年暴雨似乎来势更凶。疫情缓解后的南方城市并没有松一口气，汛期暴雨成为悬在这些城市上空的“达摩克利斯之剑”。不仅是南方城市，哈尔滨暴雨最近也曾登上微博热搜。

伴随着城镇化的进一步推进，“热岛”等效应让水汽更容易在城市中央凝集，暴雨概率进一步上升。更麻烦的是，农田、绿地面积快速缩减，硬质化路面逐渐增加，部分雨水无法像先前那样下渗、留存，而是聚集在坚硬的地表，形成更大的地表径流，超过城市已有排水系统的承载能力，于是暴雨演变成对市民人身和财产安全造成严重威胁的洪涝灾害，甚至影响到当地产业的发展。

如今年6月初，广西阳朔经历“两百年一遇”级别的暴雨，9个乡镇出现洪涝灾害，受灾人口超过15万人。当地有“小漓江”美誉的遇龙河岸民宿旅游业近两年刚刚兴起，洪涝灾害加疫情影响，产业发展遭受严重打击，据新华网对某民宿负责人的采访，该民宿经济损失预计300万元左右。受洪涝影响的酒店民宿达到1000余家，商铺浸水5000余间，30余个旅游景区景点遭受损失。

阳朔主干道甲秀桥变“孤岛”（来源：澎湃新闻）

受到洪涝威胁的城市，曾尝试各种举措与大自然进行抗争。地处三江汇流、两广交接处的梧州，洪灾已有一千多年历史；从上世纪50年代开始，梧州管理者们重新开始修建防洪堤，1979年修建的河西防洪堤长达7.5公里，可防25米水位的洪水，例如在1988年23.88米水位的洪水中保护了河西工业区，减少了数以亿计的损失。

然而1994年一场25.91米水位的洪水来袭，河西防洪堤全线崩溃，95%的街道被淹，损失高达24.8亿元。1998年洪灾河东更是全域被淹。2000年河东防洪堤开始动工，但一期工程受困于资金、工期等限制，仅采用了10年一遇的标准，打算以后在不断提高。这一工程在2004年顺利完工。但就在完工一年后，百年一遇的洪水突然造访，似乎在嘲笑人类对自然的改造。

02

不再“看海”的江城

常年苦于洪涝蹂躏的还有江城武汉。7月4日，武汉迎来梅雨季的第7轮强降雨，7月5日9时至6日6时，最大累积降雨量达到426.6毫米(江夏乌龙泉)，是有历史记录以来的单日降雨量最大值。

这一场暴雨同样是历史级别。而此前6月的雨季，武汉累计平均雨量为309毫米，比历年平均梅雨总量多24％，为1961年以来的第2位。

但这一次，武汉并未重启“江城看海”模式，其2015年就开始做的海绵城市建设工程显现了初步效果。在全市普降暴雨和大暴雨，局部特大暴雨的5日与6日，较为严重的积水在6小时内几乎全部消退。7月7日，武汉各高考考点在暴雨中顺利开考。

而4年之前，主次干道渍水花了24小时才消退90%，甚至有严重渍水地段持续积水近一个月。

7月5-6日武汉中心城区渍情路段数量（数据来源：武汉市水利局）

7月6日，武汉水务部门职工正在检查抽水泵机。暴雨前夕，武汉水务部门昼夜派人值守重点区域，防范渍情（图片来源：武汉市水务局政务微博）

武汉，别称江城，坐落在长江中下游的冲积平原上。长江水穿越三峡奔腾而下，与汉江相遇后经冲积形成江汉平原，除边缘地带分布有平缓的岗地和山丘，平原大部分地区海拔均在35m以下；而位于平原东部的武汉，市区地面标准高度普遍低于长江多年平均洪水位，一旦雨季来临，往往容易形成洪涝。

2016年，一场甚于1998年洪水的特大洪涝曾席卷了武汉。据湖北省气象局数据显示，该年的6月1日至7月6日，武汉的降水量达到932.6毫米——规模超过了1998年的6至8月抗洪时期的降雨量。武汉全城百余处被淹、交通瘫痪，部分地区电力中断，造成了多人伤亡。总理曾亲自来到武汉，现场指挥抢险救灾。

彼时，刚刚率先试点探索海绵城市建设的武汉，又一次完全泡在了“海”里。

2016年7月6日，武汉市江夏区金龙大道，水塘涨水严重，市民在街边看“海景房”（图片来源：澎湃新闻）

洪涝不但冲垮了武汉脆弱的城市防涝体系，也将历年所欠下的“旧账”呈现在了人们面前。建国初期，武汉中心城区的湖泊达127个，武汉因而称为“百湖之城”；而在近来数十年的城市发展中，湖泊仅仅只剩下30余个。伴随湖泊湿地减少的，是武汉城区面积的快速扩张以及城市不透水面积的增加。

1986年的武汉卫星图（来源：google ）

2016年的武汉卫星图，相比1986年，中心市区面积明显扩张，湖泊面积减少（来源：google ）

“流域大江大河的洪水问题，要依赖于区域间防洪堤、水库、蓄滞洪区等联合调度来解决，” 中国城市规划设计研究院资源能源所所长王家卓告诉《财经》。那么从城市层面，如何不再让当地暴雨加重河流负担、控制流域风险、缓解防洪压力？

英国“可持续排水系统SUDS”、美国“最佳管理措施BMP”及“低影响开发LID”、澳大利亚“水敏感城市设计WSUD”等经验告诉我们，让城市水系统更“友好”不仅可以依靠灰色基础设施，绿色基础设施也很重要。

这样的理念在我国被总结为如今人们熟知的“海绵城市”概念，海绵城市，顾名思义，即城市能像海绵一样，应对雨水灾害时具备可伸可缩的弹性。2013年末，决策层提出“建设自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市”。2015至2016年，分别有两批、30个城市被选为海绵城市试点。2017年3月，李克强总理提到：启动消除城区重点易涝区段三年行动，推进海绵城市建设，使城市既有“面子”，更有“里子”。

海绵和城市原理示意图（来源：乐居）

武汉成为了海绵城市建设的首批试点城市之一。在第一批试点城市刚被选出来的2015年，国办75号文件《关于推进海绵城市建设的指导意见》（下称《意见》）就提出将70%的降雨就地消纳和利用的建设目标，围绕这一目标设定的时间表是，到2020年，城市建成区20%以上的面积达到目标要求，2030年80%以上的面积达到目标要求。

2019年住建部推出了《海绵城市建设评价标准》，并与同年8月开始实施。标准对海绵城市建设的评价内容、评价方法等作了规定，要求海绵城市的建设要保护自然生态格局，按照“源头减排、过程控制、系统治理”的理念系统谋划，采用“渗、滞、蓄、净、用、排”等方法实现海绵城市建设的综合目标。基于该标准，今年对于海绵城市的评估工作正在进行。

“2019年年底第二批海绵城市通过了验收，试点阶段已经结束，”王家卓表示，“但是2020年完成20%的任务是否完成还要等评估结果出来。”

除海绵城市的建设之外，武汉市在城市抽排能力上的投入也获得了成效。“2016年内涝严重的武汉痛定思痛，近几年加大了投入，花了几百亿在弥补，才有了比较明显的改善，例如汛期的时候长江水位较高，需要用泵站抽排出去，2016年的时候，武汉的泵站只有900多立方米每秒的抽排能力，到今天，已经提升到1900多立方米每秒的能力。”王家卓说。

2020年6月武汉各主要排水系统抽排能力

03

试点城市缘何依旧内涝？

虽然与往年的“看海”模式相比已有改观，但武汉仍然未能完全躲过内涝带来的影响。6月28日凌晨，武汉发布暴雨橙色预警，并在1天后启动城市排渍Ⅲ级应急响应。根据水务局实时汛情消息，两天的最大降雨量165.9毫米，降雨高峰期出现34处不同程度的渍水路段：洪山路东一路、友谊大道长江隧道入口等多地积水明显，民族大道在雨停后仍大面积存在深约20厘米的渍水。

作为试点城市，武汉、重庆等城市依然没有完全躲过洪涝灾害的侵袭，这不免引起人们对于海绵城市能否解决城市内涝问题的质疑。王家卓强调，试点城市的试点区域很小，例如武汉中心城区面积达到六七百平方公里，而试点区域仅有三十多平方公里，其他试点城市的试点区域也在这个范围波动不大，而A区的海绵城市建设并不能解决B区的内涝问题。

值得注意的是，即使是降雨最高峰，武汉市青山及汉阳四新这两片海绵城市重点建设区都基本未受到影响，已完成海绵化改造的旧居民区钢都花园123街坊在整个6月都没有出现明显积水。而同处青山区的武钢四号门前的小路却积水过膝，除了地势低洼，还有一部分原因是它没有完成海绵化改造。

武汉市两处海绵城市建设示范区

“城市面积很大，历史遗留的欠账问题很多，过去‘重地上，轻地下’的发展模式使城市地下管网质和量都无法保证。另外由于缺乏认识，例如很多山水湖泊、低洼区域，本不该建城市，强行变成建设用地、城市扩张后，下雨就没有地方蓄水了。”王家卓说。

美国艺术与科学院院士、北京大学建筑与景观设计学院教授俞孔坚等专家指出，若要真正地解决城市的洪涝问题，需要重视水生态空间红线概念，将水生态安全格局落实在国土空间规划和土地利用总体规划中。

单看试点区域，在近年的海绵城市推进中已有不少成功的实践经验，俞孔坚团队对镇江市（2015年试点城市之一）江二社区的低影响开发改造。该项目重新布置了雨水立管，避免居民污水进入雨水管道；将小区内部绿地改造为生态滞留设施，路面及屋顶雨水进入雨水花园后经过下渗、调蓄积净化处理后再排入市政管网；将部分人行道及停车场改造为透水铺装等。

江二社区内涝改造雨水花园、停车场及屋顶雨水收纳罐等示意图（来源：赵江，2019）

改造后城市海绵占社区面积为26%。改造前，该社区共有24个溢流点，其中14个积水点深度超过15厘米；改造后溢流点仅剩7个，超过15厘米积水深度的仅剩1个，且积水时间不超过30分钟。原有1年一遇的管网可抵御15年一遇的强降雨，就地蓄水入渗降低了区域洪涝风险。

2020年试点结束，节点已过，《意见》中下一阶段80%建成区达到海绵城市要求的目标似乎更为艰巨。王家卓认为，在实现这一目标的阶段，技术方面已经不是问题了，如今更重要的是解决另外两个难题：一是资金，二是推动机制。

04

资金困境

海绵城市建设及新一轮城市管网建设是在“补旧账”的说法不仅是一个比喻，也是引发内涝的底层原因之一。土地出让金在城市发展过去的快速城镇化阶段是财政收入重要来源之一。农民手中20万一亩收得的土地为何能摇身一变实现百万增值？变成建设用地后的高密度房屋价值是这种级差地租的构成之一，另一部分的升值则来源于城市提供的公共服务，其中就包含了城市排水系统。

而由于排水系统等基础设施具有“非排他”、“非竞争”的属性，属于纯公共品，也就是所谓的公益性质的民生内容，这样的设施应是政府提供。王家卓表示，“土地出让金中应有一部分专用资金，用于城市排水防漏等基础设施。然而在过去的实践中，这部分资金很容易被挪用，后来发现内涝没钱治理了。”

社会资本参与的海绵城市建设也仅是提供技术为主。“即使是PPP项目，也主要是政府购买服务，其目的不是融资，而是可以帮助政府提高效率，做的更全面、更系统，甚至还可以更省钱，”王家卓称，“海绵城市说白了就是需要政府投入，但是投入巨大，历史欠账太多了。”

资金来源是关键问题，特别是在地方经济发展受到冲击的当下。王家卓指出，“环保、水利等公益性项目中央会提供一部分资金支持，但同样具有公益性质的城市排水却被排除在外。”吉林白城、江西萍乡以及四川遂宁等城市在2019年海绵城市试点建设考评中获得1.2亿元的补助资金，但如萍乡，32.98平方公里的试点区域就已投入64.63亿元。2018年萍乡全市财政总收入约为161.6亿元，未来全面建设海绵城市的资金投入给地方财政带来的压力可想而知。

基于级差地租原理，充分利用环境改善带来的土地价值增值或可在未来进一步探索，例如“环境导向开发”（Environment Oriented Development, EOD）等城市开发模式。“国内现在虽然没有与海绵城市直接挂钩的，但在某些项目中已经有所期体现，例如海南海口的美舍河治理，地方政府先进行了土地收储，当我们把这个黑臭河治理好后，整个土地价格也得到了提升，政府用升值部分支付治理成本，甚至还有其他额外的收益。海绵城市不仅仅是透水铺装，也包括了河道、公园等环境治理，很多城市公共空间因此得到了提升，房价的升高带来更高的纳税，这也是政府的一类隐性收益。”王家卓说。

武汉月湖桥（来源：网络）

05

机制缺失

与污水直排这类问题不同，城市内涝是一个“隐性问题”，不下大雨就不被注意的问题。“‘三年一遇’、‘五年一遇’的重现期设计标准是个概率问题，”王家卓强调，“很多城市管理者会觉得，我们城市今年淹了，大概率明年就不会淹了吧。于是在内涝期间下定决心好好治理，内涝结束时候就去做其他更‘会被看到’的问题了。加上补旧账投入巨大、缺少中央财政支持，解决排水系统问题的优先级总会被排在后面。一些水环境问题，例如黑臭水体、污染不治理等，中央环保督查就会经常问责，干部每年也因此被处理很多，于是就了压力和动力解决问题。目前城市内涝的问责机制还不健全，这也是进一步推行海绵城市的问题所在。”

一些试点阶段的创新实践也为海绵城市的后续推进提供了宝贵经验，如很多城市已经设立了“海绵城市建设领导小组办公室”（简称“海绵办”），统筹各个地区的海绵城市建设；上海、深圳等城市将海绵城市纳入年度建设计划，“新建地区必须按照海绵城市要求，在规划等环节严格把关；已建成项目则纳入逐年改造计划。目前做的还是不错的，”王家卓评价道。

（作者系《财经》研究员，熊康、李泽坤、关思滢对本文亦有贡献）

资料来源：

【1】《城市内涝研究与国外实践经验》

【2】《城市暴雨内涝防控与海绵城市建设辨析》

【3】《老旧小区改造中的海绵城市建设实践--以镇江为例》

【4】土人设计、中国城市规划网、中央气象台、广西地情网、中国天气网等